Retos en materia de política pública en ciencia, tecnología e innovación para el gobierno Duque

El conocimiento y el cambio tecnológico se han convertido en elementos determinantes para el desarrollo de los países (Romer, 1990). Es por esto que las políticas públicas de ciencia, tecnología e innovación (PCTI) representan un vehículo a través del cual los gobiernos pueden avanzar en la resolución de problemas públicos complejos, propios del contexto de cada país. Las PCTI pueden ser entendidas, de manera amplia, como aquellas acciones orientadas por los gobiernos para fomentar la competitividad y el bienestar social a través del uso intensivo del conocimiento, las cuales que pueden involucrar diversos dominios de política (e.g. educación, industria, medio ambiente, política social) (Kuhlmann, 2001; Kuhlmann & Edler, 2003; Chaminade & Edquist, Rationales for Public Policy Intervention in the Innovation Process: Systems of Innovation Approach, 2010; Fagerberg, 2017; Edler & Fagerberg, 2017).

Las PCTI, de otro lado, han venido posicionándose en Colombia, como lo demuestran múltiples hitos que han caracterizado la historia reciente del denominado ‘Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación’ (SNCTI). Por ejemplo, la entidad rectora de la PCTI a nivel nacional, Colciencias, adquirió en 2009 mayor jerarquía político-administrativa con su transformación en Departamento Administrativo, tras depender de una instancia intermedia en el Departamento Nacional de Planeación. En el mismo año, se creó uno de los principales instrumentos para la financiación pública de dichas actividades, como es el Fondo Francisco José de Caldas, asegurándose así una financiación más estable para el sector. En el año 2011 se definió la destinación del 10% de los ingresos de la nación por concepto de regalías para la CTI[1] y, a principios del año 2019, el presidente Duque sancionó la ley que crea el Ministerio de CTI.

Así, el ingreso de la CTI en la agenda pública se ha venido manifestando en su creciente inclusión dentro de los Planes de Desarrollo de los últimos gobiernos y, en la actualidad, cuenta con un título propio en el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 del gobierno que inicia.[2] Sin embargo, son varios los retos que persisten para el SNCTI colombiano, especialmente en comparación con los países de la región (Correa-Restrepo, Tejada-Gómez, Cayón-Fallon, & Ordoñez-Matamoros, 2014).

El propósito del presente texto es repasar algunos de estos desafíos en materia de PCTI, que tendrá que enfrentar el gobierno nacional durante el cuatrienio 2018-2022 y cuyo énfasis se centra en tres retos: 1) el fortalecimiento de las capacidades del país en materia de CTI, 2) la gobernanza e implementación eficiente de la PCTI y 3) la adaptación de la política de CTI para contribuir a la construcción de paz.

1.    Fortalecimiento de las capacidades y el desempeño del país en CTI

A pesar de las distintas medidas adoptadas y de los hitos mencionados anteriormente, las capacidades nacionales en CTI siguen siendo bajas en comparación con los países de América Latina y, más aun, con los de la OCDE, al tiempo que existen amplias brechas entre las distintas regiones del país en la materia. En ese sentido, un primer reto para el gobierno es fortalecer las capacidades y el desempeño colombiano en materia de CTI, tanto a nivel nacional como regional.

A nivel nacional, por ejemplo, se tiene que la capacidad de Colciencias como entidad rectora de la política es insuficiente para abordar los retos de su competencia. Según cifras del Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología (OCyT), el presupuesto de inversión de la entidad como proporción del Presupuesto General de inversión de la Nación cayó de 1,37% en 2010 a 0,88% en 2017 (2018, pág. 290). Si bien el presupuesto total de la entidad aumentó en un 6% de 2018 a 2019, en ese mismo período pasó de representar el 0,14% del PGN al 0,13%[3], es decir, hubo un aumento del presupuesto en términos reales, pero una disminución en términos relativos. Asimismo, en comparación con otros países, Colombia presenta un importante rezago en materia de CTI. Según cifras de la Red Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnología (RICYT)[4], para el año 2016 el gasto en I+D con relación al PIB de Colombia fue de 0,27%, situándose por debajo del 0,67% promedio de América Latina y el Caribe (ALC). El mismo indicador, para el caso de actividades de ciencia y tecnología (ACTI), fue del 1% en promedio para ALC y del 0,69% para Colombia. Las capacidades del país, en materia de investigación, son también bastante inferiores frente al promedio latinoamericano, si se consideran los indicadores de número de investigadores por cada mil integrantes de la población económicamente activa (PEA) y del número de publicaciones en Scopus. En cuanto al primer indicador, el promedio de ACL es de 1,69 investigadores por cada mil integrantes de la PEA, mientras en Colombia es de 0,52 investigadores; en relación con el segundo indicador, Colombia produjo 126.184 publicaciones menos que el promedio de ACL.

Por su parte, la CTI a nivel territorial se caracteriza por las marcadas brechas existentes entre los distintos departamentos, en materia de capacidades. Departamentos como Antioquia, Valle del Cauca, Santander y Bogotá, D.C. se caracterizan por contar con sistemas regionales de CTI en consolidación y con un desempeño destacable (Jiménez, Fernández de Lucio, & Menéndez, 2011; Arias, Arenas, Flórez, & Carrillo, 2013; Cote-Peña, Meneses-Amaya, Arenas-Morantes, & Caballero-Pérez, 2016), con una amplia diferencia frente a los demás. Muestra de lo anterior es que estas 4 regiones concentraban en 2016 el 70% de los grupos de investigación activos, el 57% de los investigadores reconocidos, el 77% de las revistas de investigación indexadas en Publindex, el 83% de las solicitudes aprobadas para incentivos tributarios, y el 76% de los proyectos aprobados por Colciencias, sobre el total nacional (Cotte, y otros, 2018). Estos mismos departamentos se encuentran igualmente dentro del top 5 del Índice Departamental de Innovación 2018[5].

Para remediar situaciones como estas, en 2011 se creó el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTI), del Sistema General de Regalías, con el propósito de fortalecer las capacidades[6] de los departamentos mediante una distribución más equitativa de las rentas extractivas. Sin embargo, en muchos casos, la falta de capacidades limitó la inversión de dichos recursos o conllevó a su malversación[7], esto consecuentemente sirvió como justificación para trasladar los recursos no invertidos a otras prioridades del gobierno (Centeno, 2019).

2.    Gobernanza e implementación eficiente de la política de CTI

A pesar de las transformaciones referidas de la entidad rectora de la política a nivel nacional, el SNCTI colombiano es un sistema sin cabezas visibles, en el cual Colciencias se enfrenta a la falta de capacidades, de recursos e, incluso, de gobernabilidad y legitimidad (Salazar & Fog, 2013). Sobre esto último, cabe resaltar que, durante el gobierno anterior, la entidad se caracterizó por su inestabilidad política al tener 8 directores en un período de 8 años. Entre tanto, el rol de otras entidades del orden nacional, en los sectores como el de educación y comercio exterior, desdibujan el papel de Colciencias debido a su menor peso político. Esta situación dificulta la gobernanza del SNCTI, prolongando el problema de las bajas capacidades en CTI del país y haciendo énfasis en los problemas, desde el centro del país, sin comprender las particularidades de las regiones, lo que a la larga afecta la implementación de las políticas públicas y el impacto del gasto público. Dicho escenario plantea la necesidad de un esquema de gobernanza que permita la implementación eficiente y efectiva de la política de CTI, tanto a nivel nacional como territorial.

Una aproximación, desde la noción de gobernanza, implica un diálogo constante entre teoría, práctica y política pública, al tiempo que describe el proceso de interacción entre actores (con sus intereses y recursos), reglas del juego, espacios de debate e instrumentos de política para la toma de decisiones vinculantes (Kuhlmann, 2007). Lo anterior requiere de mecanismos de coordinación y alineación entre la política pública y los retos propios a los que se enfrenta el país. Esta coordinación debe darse de manera horizontal entre la política de CTI y otras políticas, y de manera vertical entre la política de CTI, sus instrumentos y objetivos con los problemas públicos locales y la agenda de desarrollo del país (Chaminade & Padilla-Pérez, 2017).

Una ventana de oportunidad para lograr lo anterior es la entrada en funcionamiento del Ministerio de CTI[8], con el cual se espera que el órgano rector de la política (bien sea Colciencias u otra instancia en discusión), cuente con mayor capacidad para orientar esta y proponer una visión estratégica de CTI a nivel nacional, que se articule con diversas nociones e iniciativas de CTI a nivel territorial.

Ahora bien, la reglamentación e implementación de la nueva cartera gubernamental para la CTI no está libre de controversia. Dentro de su articulado, la ley que crea el Ministerio de CTI (y que debe ser instrumentada al finalizar el presente año) estipula que a este ‘corresponderá’ el presupuesto del FCTI, y que dicho presupuesto estará “estrictamente dirigido a investigación y competitividad originados en los programas de investigación docentes de postgrado de las universidades colombianas y el sistema de investigación acreditado”[9]. Esta disposición genera varios interrogantes: en primer lugar, la Constitución Política establece que los recursos de regalías, como los del FCTI, son transferencias de la nación a las entidades territoriales, siendo estas últimas quienes deciden sobre el destino de dichos recursos siempre y cuando se trate de proyectos de inversión. En ese sentido, el texto del articulado, descrito arriba, contradice en cierto sentido a la Constitución, en tanto atribuye a un ente gubernamental del orden nacional –Ministerio de CTI– el manejo de dichos recursos, sin dar mayor claridad sobre el término ‘corresponderá’. En segundo lugar, el artículo en cuestión sugiere una destinación específica a dichos recursos y los ata a programas y actores en particular, yendo en contravía de lo dispuesto en la reciente reforma al FCTI,[10] en la que se alude a una definición más amplia de ‘actor del SNCTI’, con el propósito de facilitar la participación de otros actores, distintos a las gobernaciones y las universidades, en el proceso de ejecución de los recursos de regalías para CTI. Asimismo, al definir una destinación sectorial, de manera ‘estricta’ y limitada, se dejan por fuera las demás tipologías de proyectos financiables con el FCTI y definidas en documentos de política elaborados por Colciencias[11].

Lo anterior trae a colación el reto de implementar la reciente y previamente mencionada reforma realizada al FCTI, según la cual los proyectos se definirán por convocatorias públicas abiertas y competitivas y solo actores del SNCTI presentarán y, así mismo, ejecutarán dichos proyectos[12]. Una mirada a las normas que reglamentan dicha reforma[13] sugiere que se trata de una apertura del SNCTI, para que una mayor diversidad de actores concurra a la ejecución de proyectos de CTI a nivel regional, siendo esto un aspecto positivo para el avance de la gobernanza del sistema, en el que distintos actores participen en la traducción de necesidades locales a proyectos de inversión. Asimismo, se trata de una oportunidad para fortalecer el vínculo nación-territorio, a través de un esquema en el que las iniciativas locales y la visión de la política nacional deben estar alineadas para optimizar las inversiones, lo que requiere, a su vez, de mayor sensibilidad del nivel nacional por los retos de los territorios.

Lo anterior coincide con el reciente relanzamiento de la Misión de Sabios[14], que si bien genera expectativa entre la comunidad científica por poner el tema en la agenda, hace falta que su dictamen sea acogido por el gobierno y se traduzca en el necesario cambio estructural que requiere la educación y la ciencia del país. Finalmente, un reto fundamental para el gobierno en materia de CTI, es el de adaptarse a las tendencias globales (marcadas por la denominada cuarta revolución industrial), fortaleciendo, al mismo tiempo, su visión y capacidades desde lo local, tratándose de un reto que implica dos agendas que se refuerzan o pueden competir.

3.    Adaptación de la política de CTI para contribuir a la construcción de paz

Finalmente, un reto para el gobierno es el diseño e implementación de una política de CTI responsiva, que aborde los problemas sociales, económicos y ambientales, causa y consecuencia de años de violencia y conflicto (Ordóñez-Matamoros, Centeno, Arond, Jaime, & Arias, 2018), y acordes con las necesidades y potencialidades de la mayor parte del país. Una política de CTI ‘relevante’, en ese sentido, debe fomentar la creatividad y emprendimiento local, ser sensible a las visiones y saberes propios de las comunidades en los territorios (Kuhlman & Ordóñez-Matamoros, 2017), los cuales, si bien pueden estar por fuera de lo que se entiende por ‘conocimiento científico’ tradicional, tienen un gran potencial de aporte a la solución de problemas y necesidades locales; y aprovechar la riqueza y diversidad de las regiones según sus especialidades y vocaciones territoriales, propendiéndose así por la inclusión social, geográfica y sectorial (OCDE, 2015) y la reducción de brechas entre regiones. En este sentido, la experiencia de otras naciones en la transición hacia la paz, la inclusión y el desarrollo como la de Sudáfrica a inicios de la década de 1990, sugiere que uno de los principales retos para los sistemas nacionales de CTI, en países azotados por décadas de conflicto social y la pobreza, tiene que ver con el empoderamiento del capital humano y con atender las necesidades que aquejan a la mayoría para reducir la desigualdad entre regiones; problemas enfrentados por ejemplo por el sistema de CTI sudafricano, como consecuencia de la economía del apartheid (Scerri, 2013).

En tal sentido, se hace necesario preparar y orientar la política de CTI para el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Un importante avance en ese sentido tiene que ver con la formulación del Libro Verde 2030 por parte de Colciencias, en el que se definen los lineamientos de una política de CTI transformativa, orientada al cambio socio-técnico y la solución de problemas sociales y ambientales. No obstante, si bien las metas e indicadores definidos en el documento Conpes para los ODS,[15] miden el avance de la CTI en términos de inversión en I+D y de patentes emitidas, ello no necesariamente da cuenta del aporte de la CTI al logro de la Agenda 2030 (Centeno, 2019). Más complejo aun es el hecho de que pocas señales de interés ha dado el actual gobierno por este nuevo enfoque de política, lo que pone en riesgo su implementación.

4.    Conclusiones

Colombia ha venido experimentando un paulatino avance en materia de ciencia, tecnología e innovación durante los últimos años. Parte de ello, gracias a importantes cambios en materia de políticas públicas y en términos de capacidades endógenas. La cifra de investigadores y de producción científica en el país ha venido mejorando, lo que explica el hecho de que Colombia ocupe hoy el puesto 63 de 126 países en el Global Innovation Index 2018, subiendo dos puestos por encima de la misma medición realizada el año anterior. Sin embargo, los retos superan los logros si se comparan con países de niveles de desarrollo más acelerado que el nuestro. Si se quiere mantener dicha tendencia, es necesario que el nuevo gobierno aborde los distintos retos que persisten en relación con la CTI.

Este artículo hace énfasis en tres de los múltiples retos que enfrentará el presidente Duque para el cuatrienio 2018-2022 y que tienen que ver con 1) el fortalecimiento de las capacidades del país en materia de CTI a nivel nacional y territorial, 2) la gobernanza e implementación eficiente de la PCTI y de los recientes cambios introducidos en el SNCTI y 3) la adaptación de la política de CTI para contribuir a la construcción de paz y la inclusión social.

Ahora bien, el abordaje de estos retos resulta una tarea imperativa para el gobierno si se espera avanzar hacia una sociedad y economía basadas en el conocimiento en Colombia, y de esa manera insertarse en una espiral dinámica en pro del desarrollo.

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Referencias

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[1] Ver más: Correa-Restrepo, Tejada-Gómez, Cayón-Fallon, & Ordoñez-Matamoros (2014, págs. 273-74)

[2] Ver ‘Pacto por la Ciencia, la Tecnología y la Innovación: un sistema para construir el conocimiento de la Colombia del futuro’ (pp. 397-447) en ‘Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 Pacto por Colombia. Pacto por la equidad’. Disponible en: https://www.dnp.gov.co/Plan-Nacional-de-Desarrollo/Paginas/Bases-del-Plan-Nacional-de-Desarrollo-2018-2022.aspx

[3] Para el año 2019 el presupuesto de Colciencias es de $356 mil millones y el total del PGN es $258.997 mil millones. En 2018 estas cifras fueron de $337 mil millones y $235.553 mil millones, respectivamente.

[4] Disponibles en http://www.ricyt.org/indicadores

[5] Ver Índice Departamental de Innovación para Colombia (IDIC), 2018. Departamento Nacional de Planeación y Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología. Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/IndiceDepartamentalInnovacionColombia2018.pdf.

[6] Ver artículo 29 de la Ley 1530 de 2012 ‘por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías’.

[7] Ver informe de la Contraloría General de la República (2016): Evaluación del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación – SGR 2012-2015

[8] Ver Ley 1951 de 2019 ‘por la cual crea el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, se fortalece el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación y se dictan otras disposiciones’.

[9] Ver artículo 4 de la Ley 1951 de 2019.

[10] Ver Decreto 1467 de 2018 por el cual se adiciona y modifica el Decreto 1082 de 2015 con el objeto de reglamentar la Ley 1923 de 2018 y se dictan otras disposiciones.

[11] Ver Guía Sectorial de Programas y Proyectos de Ciencia, Tecnología e Innovación – 2015

[12] Estos cambios fueron realizados en vista de los múltiples problemas que presentó el FCTI en sus primeros 6 años de funcionamiento y que tienen que ver con ineficiencias generadas por el esquema de presentación y aprobación de proyectos, así como por las débiles capacidades de las entidades territoriales en materia de CTI (Centeno, 2019; Reyes, 2019; Contraloría General de la República, 2016).

[13] Ver Acto Legislativo 04 de 2017, Ley 1923 de 2018 y Decreto 1467 de 2018.

[14] Esta instancia, conformada por 43 expertos nacionales e internacionales para que un período de 10 meses formule recomendaciones al gobierno en relación con el avance de la educación y la ciencia conducentes al desarrollo del país, es la segunda versión de este tipo de mecanismo ad hoc. La primera Misión de Sabios fue aquella de la década de 1990, integrada por 10 comisionados y cuyo resultado fue el informe ‘Colombia: al filo de la oportunidad’ (1995). La nueva Misión de Sabios será liderada por la Vicepresidencia de la República y adelantará su encargo en torno a los siguientes ejes temáticos: Tecnologías Convergentes e Industrias 4.0; Energía Sostenible; Biotecnología, Medio Ambiente y Bioeconomía; Ciencias Sociales, Desarrollo Humano y Equidad; Océanos y Recursos Hidrobiológicos; Ciencias de la Vida y la Salud; Industrias Creativas y Culturales; y Ciencias Básicas y del Espacio.

[15] Documento Conpes 3918 de 15 de marzo de 2018. Estrategia para la implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en Colombia.

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Juan Pablo Centeno
MSc(c) Investigador Asistente
Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales CIPE
juan.centeno@uexternado.edu.co

Gonzalo Ordóñez Matamoros
Director Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales CIPE
gonzalo.ordonez@uexternado.edu.co

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