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Ultimátum
8 de octubre de 2019

Política Fiscal bajo el Gobierno Duque

El poder fiscal, entendido como el conjunto de facultades normativas, de gestión y de disposición de recursos a efectos de organizar un sistema de ingresos y de gastos públicos, se materializa, en materia del gasto, en el poder presupuestario y, en materia de ingresos, en el poder tributario, de endeudamiento y en el poder patrimonial.

Además, la instrumentalización del poder fiscal del Estado le corresponde fundamentalmente al ejecutivo y al congreso, quienes al ejercer las funciones constitucionales propias de cada uno, materializan la política fiscal del respectivo periodo de gobierno, el cual, junto con la política monetaria, cambiaria y crediticia, constituyen los pilares de la política económica y son, a su vez, el soporte de todas las políticas públicas.

La Ley del Presupuesto General de la Nación -PGN- constituye uno de los instrumentos fundamentales de la política fiscal de todo gobierno. En este tema, es importante recordar que el Estatuto Orgánico del Presupuesto, en desarrollo de lo previsto en el artículo 347 de la Constitución Política de 1991, autoriza la presentación de proyectos anuales de presupuestos desbalanceados, bajo la condición de presentar proyecto de ley de creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para cubrir los gastos no financiados, las cuales son conocidos en la doctrina como leyes de financiamiento o leyes de acompañamiento.

Para realizar un análisis de la política fiscal en el Gobierno de Duque, debe tenerse en cuenta que en el mes de octubre 2018, a tan solo dos meses de la posesión presidencial, el Congreso aprobó la Ley 1940, por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del año 2019 en una suma de $ 244,9 billones y se apropia para atender los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública en una suma de $258,9 billones, lo cual conllevó un desequilibrio presupuestal de $14 billones, (un desbalance de 1.4% del PIB). Sin duda alguna, la anterior situación demarcó el camino de la política fiscal del gobierno Duque, toda vez que se vio abocado, en primer lugar, a presentar ante el Congreso el proyecto de una ley de financiamiento, cuya finalidad central fue el recaudo de los recursos necesarios, esto es los 14 billones de pesos, para sufragar el déficit presupuestal para la vigencia 2019[1], proyecto que se materializó en la Ley 1943 de 2018[2] así como a la búsqueda de la  flexibilización temporal de la regla fiscal, dadas las presiones sobre el gasto fiscal[3], en tanto que, entre el proyecto de ley de financiamiento, que buscaba recaudar los 14 billones y las proyecciones de recaudo que el mismo gobierno elaboró, de conformidad con las disposiciones aprobadas en la Ley 1943, se mantiene un déficit en cerca de 7 billones de pesos.

Por tanto, a siete meses de gobierno Duque, se puede  afirmar que la política fiscal se refleja en los instrumentos normativos: Ley de Presupuesto –Ley 1940 de 2018-; Ley de Financiamiento –Ley 1943 de 2018-; flexibilización de la regla fiscal, y el proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo: PND 2019-2022, el cual es un instrumento  legal de todo gobierno, en el que se fijan los objetivos, estrategias, programas, inversiones y metas de las políticas públicas para el cuatrienio, denominado “Pacto por Colombia, pacto por la equidad”.

La Ley de Financiamiento como instrumento de la política fiscal

La política fiscal del gobierno Duque en materia de ingresos se centró en la obtención del recaudo para financiar el déficit señalado, para ello propuso, en el proyecto de ley, la modificación del IVA[4], reduciendo y unificando la tarifa pero ampliando la base, de esta manera, en el proyecto de ley se preveía la extensión del IVA a la llamada canasta familia y paralelamente un mecanismo de devolución a los sectores de mayor vulnerabilidad, la propuesta, que si bien tuvo acogida entre algunos prestigiosos economistas, no tuvo aceptación social, ni  política y, por tanto, no quedo incluida en la ley de financiamiento, por lo cual el recaudo estimado se espera de las medidas efectivamente adoptadas en la ley tras los escasos y controvertidos debates que se surtieron frente al proyecto, los cuales buscan incrementar la tasa de crecimiento económico en el mediano plazo, tales como la disminución de la tarifa del impuesto de renta para las personas jurídicas, el descuento en renta del IVA pagado en la adquisición bienes de capital, la deducibilidad en un porcentaje del 50% del GMF, la eliminación progresiva de la renta presuntiva y la exclusión del impuesto de patrimonio para las empresas, así como incentivos para la economía naranja.

Adicional al propósito central de recaudo y de crecimiento económico, la Ley 1943 se propone avanzar en la progresividad tributaria y en la formalización de la pequeña y mediana empresa, por lo que se podría también catalogar estos fines como elementos de la política fiscal del actual gobierno. En esta línea, la Ley de financiamiento incrementó la tarifa de renta para personas naturales con mayores ingresos, y creó dos nuevos rangos en la tributación (para el rango mayores 8970 y 31000 UVT, los primeros estarán gravados con una tarifa del 37% y los segundos, cuyos ingresos son superiores a 31000 UVT con el 39%), además incrementó la tarifa del impuesto de renta sobre los dividendos al 15%, estableció impuesto al patrimonio líquido superior a 5.000 millones. Para el objetivo de la simplificación del sistema tributario propuso la creación del impuesto unificado bajo el régimen simple de tributación, el cual sustituye el impuesto sobre la renta e integra el impuesto nacional al consumo y el impuesto de industria y comercio, al cual pueden acogerse tanto las personas naturales como jurídicas, cuyos ingresos brutos en el año gravable 2018 hubieren sido inferiores 2.741 millones.

La flexibilización de la regla fiscal

El comité consultivo para la regla fiscal, en Acta No. 11 de 27 de marzo de 2019, recomendó al Gobierno y al Congreso que, en la revisión de la ley de regla fiscal, sustituya la cláusula de excepción por una de ajuste ante choques fiscales inesperados y transitorios, dado el fenómeno y magnitud de la migración venezolana calculada entre 2.3 y 2.7 millones de personas, permitiendo una desviación máxima del 0.5 del PIB para el año 2019; de esta manera se autoriza al Gobierno a modificar la meta de déficit del 2.2% con respecto al PIB a un 2.7% y prever un decrecimiento cada año en 0,1 puntos porcentuales hasta 2024 (para el 2020 se pasa del compromiso de déficit de 1.9% a 2.3%), a efectos de cumplir la meta estructural del 1.0% del PIB. Esta flexibilización del cinturón fiscal ha sido objeto de grandes controversias, hay analistas que la apoyan y se fundamentan en la necesidad de mayor gasto público, en especial en gasto social (educación y salud) dada la migración venezolana, así como en la recomendación de la OCDE, teniendo en cuenta los antecedentes en países europeos que tuvieron situaciones similares de refugiados y que adoptaron medidas de desviación temporal de ajustes fiscales. Pero, igualmente, se oyen voces disidentes a esta postura y opiniones críticas al relajamiento de la regla fiscal, de esta manera los analistas afirman que la flexibilización no es otra cosa que una autorización a mayor deuda pública, que busca no atender el gasto generado por el fenómeno de migración sino el déficit no cubierto del presupuesto desbalanceado que no logró cubrirse con los recaudos esperados de la Ley de financiamiento; de igual forma advierten que las calificadoras de riesgo podrían bajar la calificación obtenida  como resultado de los esfuerzos fiscales (reforma tributaria de 2016) y la reducción de desequilibrios macroeconómicos que se habían logrado en años anteriores.

El Plan Nacional de Desarrollo y su incidencia en la política fiscal

El Plan Nacional de Desarrollo –PND– como herramienta de planificación con la que cada gobierno cuenta para instrumentar el Plan de Gobierno, debe tenerse muy en cuenta en un análisis de política fiscal, en tanto contempla, además de la parte general de carácter estratégico, el Plan de inversiones de carácter operativo. Al respecto, el gobierno presentó al Congreso, el pasado 6 de febrero, el proyecto de ley del PND 2019-2022  “Pacto por Colombia, Pacto por la equidad” (Congreso de la República de Colombia, 2019), el cual se compone de tres pactos estructurales: legalidad, emprendimiento y equidad y varios pactos transversales; el proyecto fue aprobado en forma muy controversial en primer debate, en sesiones conjuntas de las comisiones económicas, y en la ponencia  cual se introdujeron innumerables cambios y adiciones. La ponencia para primer debate contempló un Plan de inversiones públicas aforado en 1.096,1 billones (incluido el componente del plan plurianual de inversiones para la Paz de $37.1 billones) el cual se financiará principalmente en un 32,1% con recursos del PGN ($352,2 billones), 15,4% con recursos del Sistema General de Participaciones ($169,3 billones) y un 10.6% con los territoriales (115,6 billones), advirtiéndose en este caso que las metas se ajustan de acuerdo a las disponibilidades fiscales que se establezcan en el Marco Fiscal de mediado Plazo (MFMP)[5]. Este Plan contempla varias figuras controversiales, entre las que se destacan, en materia de política de ingresos y de comercio exterior, la creación de tributos externos (aranceles) a las importaciones del sector confecciones, lo que podría conllevar juicios de inconstitucionalidad por violación de la distribución de competencias normativas entre el ejecutivo y el legislativo, en especial, las normas constitucionales referentes a las leyes marco.

En los acápites anteriores se han  esbozado los aspectos centrales de los instrumentos legales que desarrollan la política fiscal del Gobierno Duque, sin embargo, a fin de vislumbrar hacia donde se encaminarán en el resto del periodo presidencial, no se puede dejar de lado el reciente documento “Perspectivas de la economía mundial” (informe WEO, por sus siglas en inglés) del FMI de abril 2019 (FMI, 2019), en el cual se proyecta una contracción del crecimiento económico mundial en 2019, respecto de los años anteriores, al calcularlo en un 3.3% para 2019 (dado que el crecimiento mundial alcanzo un máximo de aproximadamente 4% en 2017, aunque disminuyó a 3,6% en 2018); no obstante, respecto a Colombia, se pronostica un crecimiento del 3.5% para el 2019 (disminuyendo en un 0.1 puntos porcentuales, en relación con el previsto en el informe de octubre 2018, en el cual se calculaba un crecimiento de 3.6%). Dadas esas perspectivas mundiales, el organismo internacional recomienda, en materia de política fiscal, conservar el equilibrio entre incrementar la demanda y la sostenibilidad de la deuda pública, por lo que se vislumbra que el reto para el gobierno Duque será, para el futuro inmediato, la implementación de las medias que desarrollen políticas de estímulo fiscal, lo cual es  una política que promociona el crecimiento, modernizando el sistema tributario y  profundizando en la  fiscalidad internacional, la cual seguramente será objeto en el proyecto de reforma tributaria, el cual tendrá que presentar en el 2020.


Referencias

Congreso de la República de Colombia. Cámara de Representantes (2019) Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. PL No. 311/2019 (Cámara) y 227/2019 (Senado). [En línea] Disponible en: http://www.camara.gov.co/plan-nacional-de-desarrollo-2018-2022

Diario Oficial de Colombia (2011) Ley 1473 de 2011. [En línea] Disponible en: http://sidn.ramajudicial.gov.co/SIDN/NORMATIVA/TEXTOS_COMPLETOS/7_LEYES/LEYES%202011%20(1431-1504)/Ley%201473%20de%202011%20(Establece%20una%20regla%20fiscal).pdf

Fondo Monetario Internacional (2019) Informes de perspectivas de la economía mundial abril de 2019. [En línea] Disponible en: https://www.imf.org/es/Publications/WEO/Issues/2019/03/28/world-economic-outlook-april-2019

Gallego Vásquez, Juan Esteban (2019) “Las leyes de financiamiento: reflexiones de historia constitucional sobre su origen y contenido”,  Comentarios a la Ley de financiamiento  Ley 1943 de 2018, 2019.

 

[1]Las Leyes de financiamiento difirieren, en su alcance y contenido, de las leyes de reforma tributaria que se expiden con fundamento en el artículo 150 y 154 de la Constitución Política; sin embargo las diferencias no han sido reconocidas en forma clara y contundente en la jurisprudencia constitucional, la que, por el contrario, ha señalado en sentencia C- 015 de 2016 que “… es posible que a través de una ley de financiamiento el Gobierno contemple medidas tributarias para vigencias adicionales a las del Presupuesto que se pretende complementar.” Para profundizar al respecto véase Juan Esteban Gallego Vásquez (2019), “Las leyes de financiamiento: reflexiones de historia constitucional sobre su origen y contenido”

[2] La exposición de motivos que acompañó el proyecto de ley de financiamiento, reconoció expresamente que si bien el déficit proyectado se encontraba dentro de la regla fiscal, varios de los programas sociales quedaban sin financiación, lo que plantea la necesidad de reorientar los recursos destinados al pago del endeudamiento externo para el gasto social que requería financiamiento.

[3] La ley 1473 de 2011 establece la regla fiscal, en su artículo 1 señala que esta tiene por objeto expedir normas que garantizan la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas y contribuyen a la estabilidad macroeconómica del país y, en artículo 5, la define como “el gasto estructural no podrá superar el ingreso estructural, en un monto que exceda la meta anual de balance estructural establecido “…señalando  decrecimiento anual del déficit en el balance fiscal estructural  de 1,9% del PIB o menos en el 2018 y de 1.0% del PIB o menos en el 2022”.

[4] Se señala que esta se centró, toda vez que de los 14 billones de pesos que proyectaba recaudar, estimaba que las modificaciones al IVA generarían 11,3 billones de pesos, esto es, un 80.7%.

[5] Documento que recoge los resultados y propósitos de la política fiscal que incluye proyecciones de diferentes variables macroeconómicas para el año en curso y de las diez vigencias siguientes a fin de realizar el análisis de las finanzas públicas nacionales y territoriales; creado por la ley 819 de 2003.


Olga González Parra
Directora del departamento de derecho fiscal
Universidad Externado de Colombia
olga.gonzalez@uexternado.edu.co

ZERO IMPRESA EDICIÓN 37
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