Más proyectos de cooperación para conservación con menos políticas ambientales eficientes

Las políticas ambientales en Colombia se han desarrollado cada vez más, pero con complicaciones para hacer efectiva su aplicación. En el artículo se busca poner en evidencia algunos casos en los que estas políticas no son efectivas o su formulación es deficiente, por medio de ejemplos de proyectos en territorios o un análisis de los instrumentos de política establecidos con elementos externos al sector ambiental, pero que hacen parte de la aplicación de estas normas en los territorios.

En la actualidad, los efectos del cambio climático han despertado alrededor del mundo el interés y la preocupación de la opinión pública, de líderes políticos, movimientos sociales, estudiantiles, entre otros, y no es para menos, estamos ad portas de entrar en un momento crítico que nos exige como sociedad cambiar la forma como vivimos para poder garantizar la sostenibilidad de los recursos a las futuras generaciones, y ello requiere del desarrollo de políticas profundas alineadas a los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) (De Coninck & Aromar, 2018).

Colombia, por ejemplo, es un país que adquirió unos compromisos internacionales durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, COP 21 de París (2015), entre los que se encuentran la deforestación neta cero en la Amazonía, así como un sistema de áreas protegidas financieramente sostenibles (García, 2016). Para alcanzar ambos objetivos, hay mucho camino por andar; trabajar desde cambios en los comportamientos hasta el desarrollo e implementación de formas de hacer las cosas que le permitan al país llegar a un desarrollo realmente sostenible.

Es importante entender que las prioridades en las generaciones actuales no pueden desconocer las necesidades de las futuras. Sin embargo, la urgencia de otros temas como la estabilización de las necesidades sociales -como el acuerdo de paz, la crisis migratoria de venezolanos hacia Colombia, las condiciones en el sector salud y las necesidades de la educación primaria básica-, que abarcan la agenda del gobierno actual, dejan al sector ambiental rezagado y con un compromiso muy grande para establecer una buena gobernanza[1] sobre los recursos naturales de la nación.

El desarrollo de políticas públicas ambientales que permitan usar de manera sostenible los recursos naturales es una de las responsabilidades del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) como cabeza del Sistema Nacional Ambiental. Para esta tarea, el Gobierno ha asignado el 0,03 % de los recursos del presupuesto general de la Nación, un bajo porcentaje de por sí que, además, debe repartirse entre funcionamiento e inversión (45 % y 55 %, respectivamente), los cuales se destinan a los siguientes temas: 1. apoyar institutos de investigación, 2. aportar a las corporaciones regionales, 3. licenciamiento ambiental, 4. manejo de áreas protegidas, 5. políticas de gestión ambiental y conservación de biodiversidad, 6. Fondo de Compensación Ambiental y conocimiento de factores ambientales (Ministerio de Hacienda de Colombia, 2019).

Con esta limitante de recursos, el MADS tiene una necesidad de interactuar intersectorialmente buscando más y mejor información del territorio nacional alrededor de organizaciones sociales, las estructuras ecológicas territoriales, las relaciones económicas y culturales entre la sociedad y el territorio, entre otras, así como un reconocimiento a las buenas prácticas que se han desarrollado a lo largo del país; todo esto es necesario para desarrollar políticas eficientes que sean aplicables de forma eficaz.

Actualmente, los resultados de las políticas ambientales muestran un aumento de la deforestación en el país del 23 % entre el 2016 y el 2017 (IDEAM, 2018), y presentan un claro desafío entre la política, su aplicación y funcionamiento (Zimmermann, 2018). En este contexto, se ha reconocido la falta de efectividad de sus políticas ambientales desde la rama judicial del Estado, en la que se han dado varios pronunciamientos exigiendo rutas de acción respecto del estado del ambiente; sentencias de la Corte Constitucional como la T-622 del 2016 (Declaración del río Atrato como sujeto de derechos) y la STC-4360 del 2018 (Declaración del Bioma Amazónico como sujeto de derechos), que piden acciones para la conservación de la Amazonía, o la sentencia del Consejo de Estado de la descontaminación del río Bogotá (AP-25000-23-27-000-2001-90479-01, 2014).

Decisiones judiciales que les exigen tanto al Gobierno nacional como a los Gobiernos locales que tomen medidas estructurales para hacer cumplir las políticas ambientales del país. De acá que, con la escaza asignación de recursos para esta tarea, se haga el mejor uso de todas las herramientas para conocer y definir la realidad nacional para identificar líneas base en la formulación de propuestas a políticas integrales que tengan una noción de territorio y que cuenten con una acogida social de base.

En este sentido, el Gobierno debe aprovechar los proyectos que se gestionen, tanto aquellos del presupuesto público como los provenientes de recursos de la ayuda oficial para el desarrollo u otra modalidad de cooperación para el desarrollo. Deben verse como una fuente clave para el entendimiento y la articulación en el territorio, como ejemplos de iniciativas que ya tienen acogida en las comunidades.

 Caso de revisión 1: integralidad en la visión de los instrumentos

El primer caso de revisión con esta articulación es el Decreto Reglamentario 1007 del 2018 respecto al uso del instrumento Pago por Servicios Ambientales (PSA) (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2018). El decreto regula lo que es un «incentivo económico en dinero o en especie que reconocen los interesados de los servicios ambientales a los propietarios, poseedores u ocupantes de buena fe exenta de culpa por las acciones de preservación y restauración en áreas y ecosistemas estratégicos». La aplicación de este incentivo tiene un problema estructural en cuanto a su aplicación: la inequidad en la tenencia de la tierra. Como lo señala la OXFAM (2017) en su informe Radiografía de la desigualdad, «Colombia es el país más inequitativo de la región en la tenencia de la tierra, donde el 1 % de las formas de explotación de la tierra concentra el 80 % de esta» (p. 13).

A manera de ejemplo, el lector puede imaginar el nacimiento de un río rodeado por 100 predios, uno de ellos corresponde a una persona que tiene 80 hectáreas y las otras 99 personas se distribuyen las 20 hectáreas restantes en pequeños predios. Si llega un programa de PSA a ese nacimiento, a todos se les paga el mismo valor por la cantidad de tierra que tienen, de modo que a la persona de las 80 hectáreas se le dará una mayor cantidad de dinero. Como el interés de la gente en el sistema es incrementar sus ganancias, entonces va a buscar incrementar su ganancia comprando la tierra de otros, que en el caso ilustrado serán los predios de las otras 99 personas que tan solo tienen las 20 hectáreas restantes. Esto explica que una persona tenga un mayor poder adquisitivo que conduce a que la distribución de la tierra en Colombia cada vez sea más inequitativa, y así se concibe el PSA.

Si a esto se le suma el problema de la informalidad de títulos -el 54,3 % de los predios rurales durante el 2017 se explotaba sin tener títulos de propiedad (El 54,3 %, 2017) y todo el trámite para legalizar un título depende, en cierta medida, de su capacidad de hacer estas gestiones-, se genera una combinación propicia para continuar el aumento en la desigualdad, como lo señala el mismo informe de la OXFAM.         

Caso de revisión 2: la importancia de definir objetivos de la política ambiental alineados con los avances internacionales

El siguiente caso, no por las contradicciones entre la reglamentación y la aplicación de los proyectos, sino por la ausencia de las medidas en la aplicación de políticas, es un tema crítico, probado en varias experiencias como la conectividad de ecosistemas.

El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), en su publicación Estructura ecológica principal de Colombia, señala: «la conectividad se hace aún más necesaria ante la inminencia de ocurrencia del cambio climático global, el cual se espera se acentúe en el presente siglo» (2003, p. 11). Así mismo, al mencionar al Sistema de Áreas Protegidas indica que la conectividad es una de las medidas, si no la más importante, para replantear este sistema de acuerdo con las condiciones actuales del cambio climático (IDEAM, 2003).

Precisamente, la conectividad de ecosistemas es uno de los cuatro factores que el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente mencionó en su último informe[2] como una de las medidas necesarias para adaptarse y mitigar el cambio climático, en este dice que «la conservación de paisajes terrestres y marítimos intactos a través de la designación de áreas protegidas mayores es posible, pero requiere tomar decisiones difíciles a nivel político, económico y social» (UNEP, 2019, p 24).

En Colombia, desde el año 2013, dentro de los muchos proyectos de conectividad, con recursos de la Agencia para el Desarrollo de Estados Unidos, se formuló un proyecto del Fondo Patrimonio Natural en un territorio clave para reconectar el piedemonte amazónico con la cordillera de los Andes. Dicho proyecto en la actualidad se encuentra en implementación y por medio de este se busca

Contribuir a la conservación de la biodiversidad y la reducción de la deforestación a través de un esquema de incentivos a la conservación que promueve procesos de producción sostenible, a la vez que fortalece las capacidades locales en relación con el ordenamiento territorial y la planificación del uso del suelo. Provee información clave en cambio climático y biodiversidad para la toma de decisiones y el monitoreo eficaz y eficiente del territorio. (Fondo Patrimonio Natural, 2017, p. 11)

Este proyecto se llevó a cabo de la mano de actores locales, así como de la institucionalidad regional, con resultados de cumplimiento que excedieron sus metas iniciales. Dentro de las recomendaciones generales del proyecto se resalta: «Avanzar, en articulación con Corpoamazonía, el Parque Nacional Natural Alto Fragua Indi Wasi y los Gobiernos locales, en la definición de corredores estratégicos de conectividad biológica que permitan diseñar procesos interinstitucionales de largo plazo para esas zonas» (Fondo Patrimonio Natural, 2017, p. 50). De esta forma, se reconoce que el desarrollo de acciones para generar corredores de conservación que conecten las áreas protegidas necesita de la planeación y ejecución de la mano de la institucionalidad regional para entender las dinámicas de desarrollo del sector y no entrar a atropellar los procesos existentes.

Al analizar este tema, se dificulta definir el impacto y los resultados del Estado en la conectividad, dado que no hay una medición actual de las metas nacionales de los corredores de conservación; las políticas intersectoriales no están contemplando el desarrollo de los territorios para buscar la conectividad ecológica, y las medidas definidas en cada sector pueden ser contradictorias, como lo veremos en el siguiente ejemplo.

Caso de revisión 3: contradicciones ambientales

Finalmente, revisando las diferentes fuentes multilaterales que han apoyado el desarrollo de proyectos ambientales en el ámbito nacional, puede que una de las inversiones más llamativas para su análisis sea Visión Amazonía, un proyecto de cooperación internacional en el que los Gobiernos de Reino Unido, Noruega y Alemania canalizan los recursos por medio del Banco Alemán para el Desarrollo, y cuya meta, como apoyo a la iniciativa de Colombia de unirse al Acuerdo de París en el 2015, es detener la deforestación en la Amazonía colombiana (MADS, 2018). Este es el programa de conservación por cooperación internacional más grande en cuantía que ha recibido la Nación. Sin embargo, a pesar de estar en cabeza del MADS, es interesante ver varias contradicciones en la generalidad del proyecto.

En general, hay una contradicción entre los diferentes roles que el país asume en este proyecto: por un lado, se tiene un compromiso como Estado a nivel internacional de reducir emisiones de carbono. En sintonía con lo anterior, el MADS representa al Gobierno como coordinador del programa que busca deforestación neta cero en la Amazonía, y por otra parte, el Plan Nacional de Desarrollo propone la meta de deforestación como «mantener el crecimiento de la tasa de deforestación en 0 %» (DNP, 2019, p. 492), lo que se traduce en mantener una deforestación de 219.973 hectáreas al año, aproximadamente 900.000 durante el periodo del gobierno actual.

Por otro lado, hay otra contradicción importante: antes del 2016, la región amazónica nunca había tenido una destinación de recursos tan grande para reducir la deforestación, pero al mismo tiempo, los índices de esta se han ido incrementando como lo enunció el IDEAM (2018) en su último reporte de deforestación, y es la Amazonía la región con mayor incremento en la tasa de deforestación anual: 106 % con un total de hectáreas deforestadas de 144.147 en el 2017 vs. 70.074 en el 2016.

Finalmente, desde el programa, parte de los inconvenientes que ha tenido la implementación en campo es que las opciones para la población son muy diversas y no responden a las necesidades de la conservación. Como lo manifiesta William Laguado, especialista de seguimiento del programa:

Al territorio llegan diversas ofertas para los campesinos. Por un lado, llega Visión Amazonía ofreciendo incentivos de conservación tipo PSA para promover la conservación, y por otro lado aparecen créditos financieros para el desarrollo agropecuario con programas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con mayores beneficios inmediatos y que les sirven a los campesinos a corto plazo (comunicación personal, 5 de abril del 2019).

Al ser la expansión de la frontera agropecuaria uno de los principales motores de la deforestación (González, 2011), son dos políticas las que llegan a un mismo territorio: una que dice conserve y la otra que dice deforeste.

Conclusiones

El sector ambiental tiene una responsabilidad enorme en términos de gobernanza territorial (15 % del territorio nacional) (Trujillo, 2018), entendiendo actores que se relacionan con un conflicto socioeconómico y que lleva presiones sobre estas, en territorios que contienen nuestros recursos naturales, los cuales son una de nuestras ventajas comparativas a nivel mundial. Para cumplir esta responsabilidad, el sector necesita utilizar adecuadamente todas las herramientas posibles para realizar una gestión eficiente y generar la posibilidad de tener la perspectiva abierta, buscando el escalamiento de proyectos a programas y a políticas que le permitan un uso sostenible de estos recursos, pero que vengan con una mirada clara desde el territorio, que le facilite la aplicación de las políticas ambientales.

El cumplimiento de la política ambiental no se debe considerar un factor exclusivo de este sector. Toda la institucionalidad del Estado debe estar alineada para apoyar el cumplimiento de la normatividad aplicable en políticas ambientales. Sin embargo, lo más importante de todo es que los modelos de desarrollo territoriales contemplen una mirada integral, que le permita a la comunidad alinear sus necesidades de desarrollo con la ruta de gobierno diseñada, pero que, sobre todo, se definan los alcances de cada sector, incluyendo las necesidades de los demás. De lo contrario, vamos a seguir viendo contradicciones en iniciativas de desarrollo que nos sigan costando los recursos de las actuales y futuras generaciones.

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Referencias

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera (28 de marzo del 2014). Sentencia AP-25000-23-27-000-2001-90479-01. Descontaminación del río Bogotá. [MP Marco Antonio Velilla Moreno].

Corte Constitucional, Sala Sexta de Revisión (10 de noviembre del 2016). Sentencia T-622/16. Declaración del río Atrato como sujeto de derechos. [MP Jorge Iván Palacio Palacio].

Corte Suprema de Justicia, Sala Casación Civil (5 de abril del 2018). Sentencia STC 4360. Declaración del Bioma Amazónico como sujeto de derechos. [MP Luis Armando Tolosa Villabona].

De Coninck, H. & Revi, A. (2018). Strengthening and implementing the global response. En A. Abdulla, R. Boer, M. Howden y D. Ürge-Vorsatz (eds.), Global Warming of 1.5°C. An IPCC Special Report on the impacts of global warming of 1.5°C above pre-industrial levels and related global greenhouse gas emission pathways, in the context of strengthening the global response to the threat of climate change, sustainable development, and efforts to eradicate poverty  (313-443). En prensa. Recuperado de https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/sites/2/2019/02/SR15_Chapter4_Low_Res.pdf

Dirección Nacional de Planeación – DNP (2019). Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Bogotá D. C.: Grupo de Comunicaciones. Recuperado de https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf

El 54,3 % de los predios rurales del país se explotan sin títulos de propiedad (30 de julio del 2017). Revista Dinero. Recuperado de  https://www.dinero.com/pais/articulo/informalidad-en-el-campo-colombiano-unidad-planificacion-rural/248010

Fondo Patrimonio Natural (10 de junio del 2017). Sistematización de la estrategia del Programa Conservación y Gobernanza del Patrimonio Natural en el Piedemonte Amazónico. Recuperado de https://es.scribd.com/document/350920937/Sistematizacion-de-la-estrategia-del-programa-Conservacion-y-Gobernanza-de-Patrimonio-Natural

García Arbeláez, C. G. (2016). El Acuerdo de París. Así actuará Colombia frente al cambio climático. Cali: WWF-Colombia.

González, J. E. (2011). Análisis y tendencias de patrones espaciales de deforestación en Colombia. Bogotá: IDEAM.

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Trujillo, F. (22 de agosto del 2018). El Tiempo. Recupeado de  https://www.eltiempo.com/vida/medio-ambiente/areas-protegidas-en-colombia-mas-de-31-millones-de-hectareas-258712

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Zimmermann, M. L. (4 de enero del 2018). Los desafíos ambientales de Colombia para el año 2018. Mongabay Latam: periodismo ambiental independiente. Recuperado de https://es.mongabay.com/2018/01/los-desafios-ambientales-colombia-ano-2018/

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[1] «Gobernanza eficaz basada en los derechos humanos y el Estado de derecho, mediante instituciones sólidas. Las instituciones accesibles y que rinden cuentas apoyan la aplicación del Estado de derecho y el ejercicio de los derechos humanos, y por tanto, fortalecen la capacidad de mantener una paz duradera y consolidar el desarrollo sostenible para todos» (Naciones Unidas, s. f.).

[2] El Informe se titula Frontiers 2018/2019: Emerging issues of environmental concern. Veáse el informe completo en https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/27538/Frontiers1819.pdf?sequence=1&isAllowed=y

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Juan Fernando Jaramillo
Especialización en Cooperación Internacional y Gestión de Proyectos para el Desarrollo
Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales
jjaramillo@patrimonionatural.org.co

ZERO IMPRESA EDICIÓN 38

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