Los retos de la reforma pensional colombiana

Ya hace años, el problema pensional colombiano está sobre la mesa del debate de los hacedores de políticas nacionales y se ha forjado un consenso acerca de la necesidad de introducir modificaciones al sistema, actualmente vigente en el país. De hecho, el gobierno del presidente Duque anunció para las legislaturas del próximo año la presentación de un proyecto de ley de reforma.

Al reseñar las numerosas contribuciones sobre el tema, se deriva que todas ellas coinciden en resaltar como el sistema general de pensiones en Colombia tiene retos importantes en materia de cobertura, equidad y sostenibilidad.

La cobertura refiere a la proporción de la población alcanzada por el sistema de pensiones, tanto afiliada como beneficiaria de una prestación de vejez. Por su parte, la sostenibilidad se define como el costo presente y futuro de los sistemas para garantizar el pago de las prestaciones comprometidas. Y la (in)equidad concierne a las eventuales diferencias y beneficios que reciben los individuos.

La sostenibilidad financiera afecta al Régimen de Prima Media (RPM), administrado por Colpensiones. Al ser un régimen de beneficios definidos, la desactualización de sus parámetros de operación -fundamentalmente, más no solo: edades de jubilación, periodos mínimos de contribuciones, tasas de cotización y de reemplazo[1] – lo cual genera cuantiosos subsidios en favor de todos los afiliados que logran pensionarse. De esta manera y utilizando un modelo de simulación actuarial, basado en los parámetros vigentes desde el año 2003 y en supuestos económicos comúnmente aceptados, Farné y Nieto (2017) encuentran que las pensiones mínimas en el RPM son subsidiadas en más de un 70% y aquellas más altas en más de un 30%.

Estos subsidios no son financieramente cubiertos con recursos endógenos al sistema, sino que demandan la intervención del erario. El antagónico Régimen de Ahorro Individual (RAIS), gestionado por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), es de cotizaciones definidas y, por lo tanto, en principio, no debería necesitar de recursos públicos para garantizar el pago de las pensiones reconocidas[2].

Reportes periodísticos basados en estimaciones oficiales indican que el costo fiscal, definido como las transferencias que el sector público debe realizar a los programas de pensiones, asciende a un 4% del PIB y pronto debería comenzar a descender a medida que se agote el proceso de transición, para converger en niveles de entre 1% y 1,5% del PIB en el largo plazo.

Dos aclaraciones son necesarias para un cabal entendimiento de las anteriores cifras. Si bien comparativamente a otros países, en Colombia el costo fiscal como proporción del PIB no es particularmente elevado, debe tenerse en cuenta que se destina a garantizar la pensión de apenas un 25% de la población en edad de jubilación. Asimismo, hasta ahora este costo ha sido causado fundamentalmente por los regímenes pensionales especiales (magisterio público y las fuerzas armadas) y por compromisos asumidos con anterioridad a la plena vigencia de las leyes 100 y 797 (los llamados regímenes de transición).

De hecho, en 2017 Colpensiones se apropió de un 30,1% de las transferencias del erario[3] y los recursos restantes tuvieron la siguiente distribución: pensiones del sector defensa 18,2%, pensiones del Magisterio público 15,6%, Fondo de Pensiones Públicas 25,9% y otros 10,2%.

De diferentes formas y con intensidad diversa, la equidad afecta tanto el RPM, como el RAIS. Lo que más llama la atención, sin embargo, son los cuantiosos subsidios que otorga el RPM y que crecen en valor con el aumento de los ingresos de los pensionados, alcanzando cifras millonarias. Farné y Nieto (2017) muestran como el subsidio que recibe un trabajador de más altos ingresos, el cual cotiza toda su vida activa sobre 25 salarios mínimos, es cuatro veces y medio aquel que recibe un trabajador de salario mínimo, si es hombre, y más de seis veces, si es mujer.

Ambos regímenes exhiben una baja cobertura, tanto en la fase activa (porcentaje de afiliados/cotizantes), como en la pasiva (porcentaje de pensionados). De hecho, el porcentaje de cotizantes al sistema general de pensiones no alcanza el 40% de la población ocupada y el 35% de la fuerza laboral.

A la hora de la verdad, esta cobertura se concentra entre los asalariados: en 2017 (promedio anual), juntos con la totalidad de los empleados públicos, el 70% de los asalariados del sector privado estaba cotizando. En cambio, entre los trabajadores autónomos, la tasa de cotización era de apenas el 12%, a pesar de ser obligatoria por ley desde 2003. Si bien, hombres y mujeres presentan tasas de cotización virtualmente iguales: 37,7% vs 37,8%, respectivamente; es claro ver que, dada la menor participación laboral a lo largo de su vida activa, las mujeres tienen una menor densidad de cotización. Lo anterior repercute en la cobertura pasiva.

Así, en 2017 solo el 20.6% de las mujeres en edad de retiro contaba con una pensión en el régimen contributivo, incluida la modalidad de sobrevivientes que, en el caso de las mujeres, beneficia a una elevada proporción de ellas. Por el contrario, para los hombres, la cobertura pensional era de 30.1%.

Un reto completamente olvidado por la literatura nacional sobre pensiones es el de la suficiencia. La suficiencia se refiere a la cuantía de los beneficios económicos reconocidos. En especial, se puede afirmar que una pensión, se considera suficiente si permite un nivel de bienestar no muy diferente del que se había alcanzado antes de la jubilación. Desafortunadamente, no existe un parámetro universalmente aceptado, que garantice cuantificar con precisión lo anterior. Al respecto, el Convenio 128 de 1967 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sugiere una tasa de reemplazo mínima de 45%. En las actuales condiciones, las mesadas que reconoce Colpensiones son suficientes (pero fuertemente subsidiadas), mientras ocurre lo contrario con el RAIS.

Como se ha resaltado, el RPM es de beneficios definidos y estos son determinados por la Ley 797 de 2003. En especial, el artículo 10, el cual estipula que la tasa de reemplazo de cada afiliado será la resultante de la aplicación, de la siguiente fórmula, al ingreso base de liquidación, i.e. al ingreso real promedio de los últimos 10 años de cotización:

r = 65,5 – 0,50s, donde:

r = tasa de reemplazo base.

s = Ingreso Base de Cotización (IBC) en número de salarios mínimos corregidos por inflación.

Como resultado de lo anterior, la tasa de reemplazo en el RPM varía entre 55% y el 65% y el 70.5% y el 80% del ingreso laboral real de los últimos diez años. Y en el caso de un IBC igual a un salario mínimo, la tasa de reemplazo es de 100%, dado que por disposición constitucional, ninguna pensión puede ser inferior al valor del salario mínimo legal vigente. En el RPM, por tanto, bajo los requisitos vigentes, las pensiones resultarían ampliamente suficientes.

Al ser un régimen de cotizaciones definidas, en el RAIS las tasas de reemplazo no pueden ser conocidas a priori. Ellas dependen de las contribuciones hechas durante la vida activa y de los rendimientos que se obtienen sobre el capital ahorrado. Farné y Nieto (2017), por su parte, han simulado las tasas de reemplazo implícitas, de las cuales se obtendrían dados, los actuales parámetros pensionales vigentes en el RAIS. En el caso de los hombres, si se excluyen los afiliados que se acogen a la garantía de pensión mínima, éstas resultarían ser de poco superior al 30% del ingreso laboral y real de los últimos diez años; en el caso de las mujeres, que se pueden pensionar antes que los hombres y que viven más años, resultarían alrededor del 25%. Por lo tanto, según los estándares establecidos por la OIT, las pensiones que se reconocen en el RAIS no clasificarían como suficientes.

El problema de la suficiencia de las pensiones en el RAIS es particularmente serio como consecuencia de la caída en los últimos años de las tasas de rendimiento que reconocen, las AFP a sus ahorradores y de los progresos en materia de mortalidad experimentados en el país. En la reunión de la Federación Internacional de Administradoras de Pensiones de 2017, la representante del Banco Interamericano de Desarrollo advirtió que el Banco estima que en los sistemas de contribución definida de la región –como lo es el RAIS colombiano–, “debido al cambio demográfico, la tasa de reemplazo puede bajar desde 44% a 10% en promedio”. (Pagés-Serra, 2018). Es decir, las pensiones serán apenas un 10 por ciento de los salarios devengados en la vida activa.

Superar los obstáculos reseñados en materia de sostenibilidad, cobertura, equidad, y suficiencia, requiere de una reforma profunda e integral al sistema pensional colombiano.

Por extraño que pueda parecer, en la mesa de la discusión pensional no se han planteado propuestas para reformar el RAIS. En ese sentido, es necesario advertir que, de no hacerlo, las pensiones del régimen de capitalización podrían enfrentar graves problemas de suficiencia, es decir, las mesadas pagadas por las AFP no serían suficientes para garantizar a los pensionados un nivel de bienestar que guarde alguna relación con aquel que estos disfrutaban antes de la jubilación.

Es más, superar estos cuatro obstáculos, manteniendo la actual estructura pensional dual, en la cual los afiliados pueden escoger entre los antagónicos subsistemas de capitalización individual y de prima media, no aparenta ser la mejor opción de política. Tampoco parecen optimas las soluciones extremas de marchitar el RPM o de dejar a las AFP la administración de un solo componente voluntario. Más bien, los dos subsistemas deberían ser integrados en un sistema mixto, con componentes de capitalización y al mismo tiempo de prima media, el cual permitiría aprovechar el hecho de que los dos regímenes están expuestos a riesgos de diferente naturaleza en parte no correlacionados entre ellos.

Y una última consideración acerca del aumento de la edad estatutaria de jubilación, el Gobierno nacional, al anunciar su decisión de proceder a una reforma pensional, ha descartado esta posibilidad. Estimaciones llevadas a cabo en el Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social han mostrado que elevar esta edad a 65 años representa la medida más eficaz para mejorar la sostenibilidad y la equidad en el RPM y la suficiencia en el RAIS. Por ello, sería definitivamente oportuno revisar esta posición de política.

Referencias

Farné Stefano y Nieto Alejandro (2017), ¿A quiénes y cuánto subsidia el régimen pensional de prima media en Colombia? Análisis paramétrico y lecciones de política. Páginas de Seguridad Social, Vol. 1, No 2, julio-diciembre.

Pagés-Serra, Carmen (2018) Visión Del Banco Interamericano de Desarrollo Bid. En: El Aporte de los Programas de Capitalización Individual en la Construcción de la Pensión: Desafíos y Propuestas, ed. FIAP, Santiago de Chile.

[1] La tasa de reemplazo se define como la proporción de los ingresos laborales percibidos durante la vida activa de los individuos que se recibe como pensión.

[2] Sin embargo, en 2018, el pago por parte de la nación, de una fracción del incremento anual de la pensión mínima (fenómeno denominado deslizamiento salarial o pensional, dado que la segunda debía ser siempre igual a la primera), tuvo un costo de 26,675 millones de pesos. Esta cifra fue destinada a aumentar con los años, en la medida en que el salario (pensión) mínimo aumenta por encima de la inflación y la productividad de la economía. Existen serias dudas, además, que con la maduración del RAIS, los recursos acumulados en el Fondo de Garantía de Pensión Mínima (autofinanciado por contribuciones de los afiliados al régimen) puedan resultar suficientes por el número de pensiones que deberán financiar y que, por ende, se vuelva necesario el financiamiento por parte del Estado.

[3] Y la mayor parte de estos recursos sirvieron para el pago de las mesadas de los afiliados pensionados bajo las más benévolas condiciones previstas por los regímenes de transición de las leyes 100 y 797.

Stefano Farné
Director del Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social
Universidad Externado de Colombia
dirobservatorio@uexternado.edu.co