Desde el surgimiento de los denominados gabinetes binacionales en Suramérica, como mecanismo político bilateral del más alto nivel que congrega anualmente a los jefes de Estado y a sus respectivos gabinetes ministeriales, se viene desarrollando un nuevo y prometedor instrumento de Cooperación Sur-Sur (CSS) entre los estados, que tiene como […]
Desde el surgimiento de los denominados gabinetes binacionales en Suramérica, como mecanismo político bilateral del más alto nivel que congrega anualmente a los jefes de Estado y a sus respectivos gabinetes ministeriales, se viene desarrollando un nuevo y prometedor instrumento de Cooperación Sur-Sur (CSS) entre los estados, que tiene como principal objetivo impulsar y concretar diversos proyectos de cooperación binacional —con particular énfasis en el desarrollo de las poblaciones fronterizas—, con miras a fortalecer las relaciones y los procesos de integración entre los países.
En este orden de ideas, en el presente artículo se abordarán, de manera general, el surgimiento y la evolución de los gabinetes binacionales existentes en Suramérica, para luego desarrollar, a partir de la importancia y del impacto que han tenido en los procesos de integración regional, la experiencia de Colombia y el Perú en este tipo de mecanismos de cooperación bilateral, que va en camino de su cuarta edición.
Evolución en la cooperación
Pese a que el concepto de CSS se ha acuñado y utilizado desde hace relativamente poco tiempo, en la práctica lleva décadas implementándose como expresión de la solidaridad entre países en vías de desarrollo. Si bien en un primer momento se denominó Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD), su conceptualización, al igual que sus características atribuidas, ha evolucionado en foros tanto de carácter internacional, regional y bilateral, como en el interior de cada país (López, 2014).
Una clara expresión de dicha evolución la constituyen los llamados gabinetes binacionales, cuyo principal antecedente se remonta a la reunión sostenida por los presidentes del Perú y Ecuador, Alan García y Rafael Correa, respectivamente, el 1.º de junio de 2007 en la ciudad de Tumbes (Perú). Dichas reuniones anuales de jefes de Estado, acompañados por sus respectivos equipos ministeriales, se han constituido en el mecanismo político bilateral de más alto nivel existente entre dos países. Tienen por objetivo elaborar una agenda compartida, armonizar las políticas bilaterales e impulsar la cooperación sectorial, particularmente en la frontera común (Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, 2014).
A partir de entonces, algunos países de la región han adoptado este mecanismo político como principal herramienta para el relacionamiento con sus vecinos. Se trata —a juicio de algunos autores, como Fernando Carrión Mena (2012)— de una nueva forma de ejercer la diplomacia bilateral, mediante tres elementos innovadores: 1) se sube al nivel más alto de las relaciones (presidentes); 2) tiende a generar un enfoque integral (no solo militar o aduanero), y 3) establece un mecanismo de cooperación para enfrentar los problemas y necesidades (no a la unilateralidad).
A la fecha, se han establecido gabinetes binacionales entre Perú y Ecuador (2007), Chile y Argentina (2008), Colombia y Ecuador (2012), Colombia y Perú (2014), Perú y Bolivia (2016), y Perú y Chile (2017). En cada uno de dichos encuentros binacionales, que facilitan el diálogo entre las más altas autoridades de los dos estados, no solo se abordan temas de interés común en los ámbitos social, comercial, educativo, medioambiental, migratorio o de seguridad y defensa, entre otros, sino también se toman decisiones conjuntas y se asumen múltiples compromisos intersectoriales, orientados a lograr una efectiva cooperación bilateral.
Para lograr este propósito, los respectivos ministerios de Relaciones Exteriores trabajan en conjunto y de manera coordinada, a lo largo de un año, para organizar dicho encuentro y preparar sus resultados, que se materializan en una declaración política suscrita por los presidentes al final de la reunión, que incluye, como anexo, un listado estructurado de compromisos asumidos en diversos ámbitos.
Si bien los gabinetes binacionales constituyen la máxima expresión de relacionamiento político entre dos países, en la medida en que congregan y facilitan la interacción de las más altas autoridades políticas, dicho mecanismo se sustenta en un amplio y nutrido trabajo técnico intersectorial, ya que son los ministerios y las entidades públicas los que, con el liderazgo de las cancillerías, no solo identifican los potenciales compromisos bilaterales para asumir en sus respectivos ámbitos de competencia, sino también los que ejecutan e implementan dichos compromisos.
Por citar un ejemplo, los ministerios de Educación de Perú y Colombia identificaron el interés de promover, por medio del otorgamiento de becas de reciprocidad, un intercambio académico de estudiantes que permita no solo fortalecer la internacionalización mutua de sus sistemas de educación superior universitaria, sino también la potenciación del talento humano. A partir de ello, ambos ministerios propusieron, en el marco del III Gabinete Binacional Perú-Colombia, establecer un compromiso binacional de negociar y suscribir un convenio de becas durante el año 2017, luego de consensuar bilateralmente los términos y plazos para su concreción.
Los gabinetes binacionales como instrumento de Cooperación Sur-Sur
De acuerdo con lo señalado por el Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA) (s.f.), la CSS está basada en relaciones directas y horizontales entre países que enfrentan problemas comunes y que tienen como propósito superar, a partir de esfuerzos conjuntos, los desafíos del desarrollo.
En consonancia con esto, el documento final de la Conferencia de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre la Cooperación Sur-Sur, celebrada entre el 1.º y 3 de diciembre de 2009 en Nairobi, definió esta modalidad de cooperación como una empresa de los países del sur, surgida de experiencias compartidas y afinidades sobre la base de unos objetivos comunes y solidaridad, y guiada, entre otras cosas, por los principios del respeto de la soberanía y la implicación nacionales, libres de cualquier condicionalidad (Naciones Unidas, 2010).
En otras palabras, la CSS promueve, mediante mecanismos como el intercambio comercial, el intercambio de experiencias exitosas y la implementación conjunta de proyectos, el desarrollo pleno de los países cooperantes, fundamentado en principios básicos de solidaridad, complementariedad, igualdad, no condicionalidad y respeto de la soberanía.
Para el caso de América Latina y el Caribe, algunos autores como Bruno Ayllón (2015) señalan que la CSS se ha convertido en una poderosa herramienta de solidaridad política que propicia la proyección de los logros y éxitos de las políticas públicas de los países y sociedades de la región, permitiendo así la configuración de nuevas coaliciones entre naciones en vías de desarrollo y potencias emergentes, al igual que la construcción de una narrativa justificadora del renovado rol global de la región, en un proceso de «transición discursiva» de su identidad internacional (Ayllon, 2015).
Desde esa perspectiva, y teniendo en consideración el similar nivel de desarrollo que poseen los países que han establecido el gabinete binacional como principal mecanismo político de relacionamiento, así como la naturaleza de los compromisos bilaterales que se asumen, caracterizados principalmente por el intercambio de experiencias, la armonización de políticas o la implementación de planes binacionales de trabajo en diversos ámbitos, los gabinetes binacionales no solo constituyen una valiosa herramienta de política exterior, sino también representan el desarrollo de un novedoso y prometedor instrumento de cooperación horizontal o de CSS, que tiene como principal objetivo impulsar y concretar varios proyectos de cooperación bilateral, con miras a fortalecer las relaciones y los procesos de integración entre los países.
El gabinete binacional Perú-Colombia
Para el caso de Perú y Colombia, el gabinete binacional establecido entre ambos países surgió como resultado de la visita de Estado que realizó el presidente del Perú, Ollanta Humala, a la ciudad de Cartagena de Indias entre los días 10 y 11 de febrero de 2014 (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2015). En dicha ocasión, ambos mandatarios acordaron establecer el referido mecanismo de diálogo político, cuya primera edición se celebró en la ciudad de Iquitos (Perú), el 30 de septiembre de 2014. Desde aquel entonces, los jefes de Estado de ambos países han venido celebrando anualmente este tipo de encuentros; por ejemplo, la segunda reunión se llevó a cabo en Medellín el 30 de octubre de 2015 y la tercera edición se efectuó en Arequipa el 27 de enero de 2017.
Entre los principales compromisos asumidos, que se agrupan y organizan en torno a cinco ejes temáticos (Gobernanza y Asuntos Sociales; Asuntos Ambientales y Minero-Energéticos; Desarrollo Económico, Comercio y Turismo; Seguridad y Defensa, y Asuntos Fronterizos y Migratorios), se encuentra, por ejemplo, el establecimiento de un fondo binacional, que permitirá financiar, con un capital semilla inicial de dos millones de dólares, la implementación de diversos proyectos de desarrollo social para las poblaciones fronterizas de ambos países, en el marco del Plan Binacional de Desarrollo de la Zona de Integración Fronteriza.
Como resultado de sus tres gabinetes binacionales, Colombia y Perú han adoptado, a la fecha, un aproximado de más de 300 compromisos bilaterales (un promedio de 100 por año), lo que constituye un significativo número de iniciativas de Cooperación Sur-Sur de carácter bilateral. Si a esa cifra representada anualmente se le suma un número semejante de iniciativas de cooperación horizontal en cada una de las seis reuniones de gabinetes binacionales que se registran cada año en la región, se podría estimar, de manera preliminar, un aproximado de 600 actividades de Cooperación Sur-Sur, que no se encuentran todavía plenamente contabilizadas en los informes que sobre esta cooperación se elaboran para los países de la región, como es el caso del Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2016 (Secretaría General Iberoamericana, 2016).
A la luz de esta prometedora experiencia bilateral, que repetirá, año tras año, la adopción de nuevos compromisos y proyectos de CSS entre ambos países, con particular énfasis en el desarrollo de las poblaciones fronterizas, se deberá aprovechar este nivel de relacionamiento para impulsar la aplicación de proyectos binacionales ambiciosos que no solo contemplen meros intercambios de experiencias o suscripción de valiosos instrumentos bilaterales, sino que también incluyan, para cada uno de sus ejes temáticos, proyectos de inversión pública para el desarrollo, que poseen mayor impacto y cuya implementación no debe descartar —de ser necesario— recurrir a modalidades de cooperación triangular.
Para ello, no solo resultará necesario procurar un mayor involucramiento de las agencias nacionales de cooperación (APC Colombia y la Agencia Peruana de Cooperación Internacional), cuya participación y acompañamiento en estas instancias resulta todavía incipiente, sino también consolidar la concepción de este tipo de mecanismos políticos como instrumentos de Cooperación Sur-Sur.
Referencias
Ayllón, B. (2015). La Cooperación Sur-Sur en América Latina y el Caribe. De una época dorada a una fase incierta. Recuperado de www.iadb.org/intal/catalogo/PE/2016/16037.pdf.
Carrión, F. (2012). Los gabinetes binacionales. Bepress. Recuperado de https://works.bepress.com/fernando_carrion/571/.
López, S. (2014). Cronología e historia de la Cooperación Sur-Sur. Montevideo: Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur. Recuperado de http://www.cooperacionsursur.org/images/Doc_Crono_SurSur_2014.pdf.
Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia (2015). Abecé del Segundo Gabinete Binacional Colombia y Perú. Recuperado de www.cancilleria.gov.co/sites/default/files/abc-gabinete-periodistas-29oct.pdf.
Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú (2014). ABC del I Gabinete Binacional de Ministros Perú-Colombia. Recuperado de www.rree.gob.pe/politicaexterior/Documents/abc.pdf.
Organización de las Naciones Unidas (2010). Documento Final de Nairobi de la Conferencia de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre Cooperación Sur-Sur. Resolución de la Asamblea General A/RES/64/222. Recuperado de http://dag.un.org/bitstream/handle/11176/147070/A_RES_64_222-ES.pdf?sequence=6&isAllowed=y.
Secretaría General Iberoamericana (2016). Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2016. Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur. Recuperado de http://www.informesursur.org/.
SELA (s.f.). Qué es la Cooperación Sur-Sur. Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe. Recuperado de http://sursur.sela.org/qu%C3%A9-es-la-css/conceptos-de-la-cooperaci%C3%B3n-sur-sur/.
Giancarlo León Collazos
Magíster en Asuntos Internacionales
Universidad Externado de Colombia
giancarloleon@hotmail.com