La estrategia de cooperación Sur-Sur china. Ideas para América Latina

La creciente presencia de China en diversos asuntos internacionales es un tema que despierta gran interés académico y político en América Latina. Entender su acelerado auge económico, así como su inserción en proyectos de cooperación para el desarrollo, es objeto de amplios debates y análisis en diversos escenarios. Durante la Segunda Conferencia de Alto Nivel de las Naciones Unidas para la Cooperación Sur-Sur (CSS) celebrada en Argentina en marzo del 2019[1], se hizo evidente cómo los países de la región vienen propiciando encuentros, tanto bilaterales como regionales, que les permiten aproximarse a este nuevo socio, al que sin duda necesitan entender mejor, para aprovechar las ventajas que esta relación pueda generarles.

Partiendo de lo anterior, este artículo analiza algunos elementos de la inserción china dentro de la nueva arquitectura de la cooperación para el desarrollo por medio de la CSS, con el propósito de brindar algunas explicaciones que, en el futuro, permitan profundizar en este tema. Por lo tanto, para conocer el caso de China, no solo resulta necesario observar el acelerado ritmo de su ascenso dentro de la economía mundial, sino también la retórica que acompaña cada una de sus decisiones, mostrándose como un actor pragmático y al mismo tiempo tradicionalista, con una política exterior de soft balancing[2], pero también realista a la hora de defender sus intereses nacionales[3].

En tal sentido, China ha desarrollado diversas estrategias en materia de política exterior que se han acompañado tanto de enormes sumas de dinero como de un sólido y claro discurso, enmarcado en los cinco principios de su coexistencia pacífica[4], los cuales fortalecen su presencia mediante una estructura ideacional que, hasta cierto punto, justifica moralmente la mayor participación e influencia del Gobierno chino en una amplia gama de tópicos, los cuales van desde la agenda para el desarrollo hasta los asuntos económicos, financieros y comerciales del mundo entero.

Como parte de su interés por fortalecer su presencia en escenarios multilaterales, pueden mencionarse, por ejemplo, los aportes que el Gobierno chino le ha hecho a la Oficina de Naciones Unidas para la Cooperación Sur-Sur (UNOSSC, por sus siglas en inglés)[5], que han representado el 45 % del total de sus fondos, o su fuerte rol como prestamista en bancos regionales, como el Nuevo Banco para el Desarrollo de los BRICS[6], e incluso, lo que constituye una de sus más ambiciosas apuestas: el diseño, promoción, cofinanciación y construcción del proyecto económico y de infraestructura comercial como lo es la iniciativa del Cinturón y Ruta de la Seda (Belt and Road Iniciative)[7].

Acciones que podrían muy bien enmarcarse en lo que algunos autores denominan una especie de «realismo moral» (Domínguez, 2018)[8], una caracterización que puede servir como marco explicativo para entender la inserción de China en materia de cooperación internacional para el desarrollo, enfoque analítico que al mismo tiempo plantea interesantes preguntas sobre el creciente protagonismo chino como uno de los grandes voceros del Sur global, por medio de una nueva estrategia de CSS.

El avance de China dentro de la cooperación internacional para el desarrollo

Desde la década de los sesenta hasta casi el fin de la Guerra Fría, la cooperación internacional para el desarrollo estuvo marcada por las dinámicas de cooperación económica y para el desarrollo que provenían del Norte y que se implementaban e imponían en los países en desarrollo, o del Sur, por lo cual la cooperación durante este periodo se caracterizó por ser netamente vertical, motivo por el que se le conoce como cooperación Norte-Sur (CNS), que fue principalmente de tipo financiero.

Por más de medio siglo, la arquitectura de la cooperación para el desarrollo estuvo caracterizada por los lineamientos y la estructura institucional establecida por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), en especial desde el Comité de Ayuda al Desarrollo, desde donde se creó, promovió e impulsó el concepto de ayuda oficial para el desarrollo (AOD), que en términos generales, puede definirse como el intercambio de recursos económicos que los países del Norte otorgan a países en desarrollo categorizados o clasificados según su ingreso per cápita. Es decir, un indicador económico que permite medir el nivel de desarrollo de los países, una propuesta gestionada desde los organismos económicos internacionales como el Banco Mundial y, de cierta forma, avalada por las Naciones Unidas.

No obstante, también fue un periodo para que los países del Sur repensaran su lugar en el sistema internacional y promovieran alianzas Sur-Sur con mecanismos de cooperación alternativos a la AOD, tales como la asistencia técnica para el fortalecimiento de capacidades locales que facilitaran la transferencia de conocimientos, tecnologías y experiencias entre pares. Idea que se impulsó con el encuentro en Argentina en 1978, en donde se redactó el Plan de Acción de Buenos Aires; si bien este plan no tuvo mayor efectividad durante los años siguientes de su aprobación, sentó las bases para la construcción de lo que hoy se denomina la CSS.

Con el fin de la Guerra Fría, el mundo experimentó profundas transformaciones en todos los campos, y entre ellos en el de la cooperación para el desarrollo, ya que desde diversas orillas ideológicas se cuestionó la eficacia tanto de la AOD como de todo el sistema de cooperación que se había construido durante décadas, como mecanismo idóneo para gestionar la cooperación para disminuir los niveles de pobreza de millones de habitantes. En este escenario de profundos cuestionamientos y cambios, los países del Sur encontraron mayores espacios de participación y concertación, alrededor de una nueva agenda para el desarrollo, con base en su autonomía para definir sus propias metas de crecimiento social y económico, acordes con sus propias necesidades.

Dentro del diverso grupo de países del Sur global, se empezaron a destacar Brasil, China e India, y unos años después, Sudáfrica, potencias regionales que, gracias a sus avances en materia económica y comercial, mejoraron su inserción en la economía mundial y se posicionaron paulatinamente en el escenario internacional con una destacada actividad política y, de cierta manera, como voceros del Sur.

Durante la primera década del siglo XXI, los denominados países emergentes, donantes emergentes o potencias regionales transformaron el imperante sistema internacional de la cooperación para el desarrollo, planteando nuevos escenarios de concertación y negociación por medio de grupos a nivel internacional, como el G20; a nivel interregional, por medio de los BRICS, el Foro Trilateral IBSA (India, Brasil, Sudáfrica), entre otros, y por último, a nivel regional en aquellos procesos de integración que cada país impulsara dentro de sus respectivas regiones con miras a fortalecer alternativas para el desarrollo desde una visión más humana y sostenible, en las que se fortalecieran modalidades complementarias a la CNS como la CSS y la cooperación triangular.

Cada una de estas nuevas potencias emergentes despierta un interés particular tanto porque su posicionamiento en el sistema internacional es diferente como por la construcción de las relaciones con sus vecinos, e incluso, por los retos que enfrentan en materia social, que aunque compartidos por su marcada desigualdad, presentan causas que difieren de país a país. Por tanto, y por lo que interesa analizar en este artículo, puede afirmarse que el caso de China es el que mayor atención ha despertado. «La importancia de China como actor global es uno de los acontecimientos de mayor importancia en el proceso de aceleración de la globalización económica» (Bartesaghi, 2019, p. 5), que no solo es la segunda economía más grande del mundo, sino el arquitecto de uno de los proyectos más ambiciosos y visionarios en materia de cooperación, ingeniería, comercio, tecnología e infraestructura como lo es la ya mencionada Belt and Road Iniciative.

Parte de la estrategia de inserción que el Gobierno chino ha gestionado de manera activa para los países en desarrollo se ha materializado en acciones puntuales en la implementación de la agenda global para el desarrollo, conocida como la Agenda 2030, mediante la cual en el 2015 se aprobaron los objetivos de desarrollo sostenible (ODS). A lo largo de la última década, el discurso que el Gobierno chino ha venido manejando alrededor del desarrollo pone en evidencia una relación dialéctica entre poder y conocimiento, expresión que Bergamaschi y Tickner (2017) utilizan para analizar el proceso de construcción social de la CSS, pero que sirve para mostrar las características y la fuerza de la argumentación china sobre su rol como socio para el desarrollo (Walz & Ramachandran, 2011).

Todo lo anterior el Gobierno chino lo ha focalizado hacia el cumplimiento de los ODS, una agenda de la que parece cada vez un mayor abanderado, en especial con aquellos objetivos que, como el noveno, señalan la importancia que tiene la inversión en industria, innovación e infraestructura para el desarrollo económico de los países; el decimotercero sobre acción por el clima, bajo el reconocimiento de que el cambio climático afecta a todos los países, o el decimoséptimo sobre la necesidad de crear y fortalecer alianzas para alcanzar los objetivos como una apuesta dentro de un discurso de «cooperación gana-gana como núcleo» (Gobierno de China, 2016, p. 1), en el cual la CSS recobra un especial protagonismo gracias a la amplia cooperación financiera, económica y técnica que desde el Gobierno chino se ha venido dando a los países del Sur.

En este orden de ideas, resulta interesante la hipótesis que plantea Domínguez (2018) sobre la nueva posición del Gobierno chino en esta materia, en la que cada vez más se hace evidente que el gobierno de Xi Jinping viene promoviendo una especie de sistema de cooperación para el desarrollo alternativo, desde y para el Sur global, que le haga contrapeso al sistema creado hace más de setenta años por medio de la estructura de la OCDE, impulsado y patrocinado por el Gobierno de los Estados Unidos.

Por esto, resulta necesario continuar siguiéndole los pasos a China, más ahora con la reciente creación de la Agencia China de Cooperación para el Desarrollo en abril del 2018, vista por algunos autores como una alternativa para financiar el desarrollo (Rampinini & Fagaburu, 2018), y para otros, como parte de una estrategia mayor del Gobierno chino para mejorar su posicionamiento en regiones abandonadas por los actores tradicionales de la CNS como es el caso de África, América Latina y el Caribe (Walz & Ramachandran; Bartesaghi, 2019), donde la instrumentalización de mecanismos como la CSS reaparece como una alternativa para expandir y/o afianzar relaciones bilaterales por medio de la financiación para el desarrollo.

Para concluir: breves insumos para América Latina

Es más evidente y notorio el liderazgo chino en espacios dedicados a revisar el estado de la cooperación internacional para el desarrollo, en especial los de CSS como en la Segunda Conferencia de Naciones Unidas para la Cooperación Sur-Sur (2019). El vicepresidente chino Hu Chunhua señaló que, para su gobierno, la CSS representa una oportunidad para lograr disminuir los desequilibrios existentes en el actual sistema internacional, por lo cual, desde la aprobación de los ODS en el 2015, China ha venido haciendo grandes inversiones para fortalecer la cooperación, en especial en el sector industrial, línea que tendrá continuidad.

El creciente interés chino alrededor del fortalecimiento de la CSS obedece a una estrategia política que se acompaña de grandes inversiones económicas. Este hecho permite analizar la estrategia china como una alternativa de inserción hegemónica, y no solo del Sur, en la que instrumentos como la CSS pueden servir a sus intereses para fortalecer mecanismos de financiación, que exponencialmente se acrecientan en diversas iniciativas, encaminadas a acciones puntuales para el desarrollo industrial de algunas regiones del Sur global, en el que China se perfile y posicione como un indiscutible vocero.

Esto puede representar para la región de América Latina una gran oportunidad, si sabe cómo aprovechar tanto los recursos como las iniciativas que el Gobierno chino ha buscado implementar en la región desde hace algunos años, en los que ha hecho de la CSS una causa común para incentivar las relaciones con la región latinoamericana y cuyo principal reto se encamina a la coordinación de políticas para lograr sinergias en pro de ampliar la CSS a otras esferas del desarrollo social y económico, como infraestructura y mayor financiamiento a proyectos dirigidos a fortalecer el campo de la ciencia, la tecnología, la innovación y el comercio digital.

Podría decirse que se ha venido desarrollando una especie de cooperación caracterizada por ser lo que Walz y Ramachadran (2011) denominan el «modelo del Sur». Esta cooperación, a diferencia de la cooperación tradicional que practican los países de la OCDE, se basa en ideas de desarrollo diferentes a las que por décadas se han construido desde las instituciones económicas y financieras como el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional, y hasta de cierta forma promocionadas por las Naciones Unidas, la cual agrega un fuerte discurso basado en lo que denomina «cooperación gana-gana como núcleo» (Gobierno de China, 2016).

Ahondar en el grado de transformación que las relaciones Sur-Sur han tenido, más allá de explorar las relaciones en términos comerciales, sociales o políticos, demuestra que el componente moral se vuelve cada vez más importante dentro de las narrativas que justifican las intervenciones de los Estados en una región o en otra. Lo anterior, sin dudas, también plantea contradicciones, porque, visto desde esta perspectiva, la CSS no es tan distinta a la búsqueda de intereses nacionales que se planteaban desde la CNS, en cuya dimensión política la CSS refuerza relaciones bilaterales y negociaciones multilaterales. No obstante, desde su dimensión técnica, es vista como un proceso para adquirir y desarrollar capacidades en el que hay un continuo aprendizaje entre las partes, pero su voz parece no solo representar a un pequeño grupo de países procedentes de Asia meridional, sino a un conjunto más amplio de países del Sur global provenientes de distintos rincones del mundo.

Se plantea así como el principal reto para América Latina definir en bloque sus necesidades, para aprovechar mejor las oportunidades que, para la región, pueda tener esta exponencial arremetida china en la CSS. Sin embargo, de no ser así, porque no se logre un consenso, es previsible que China continuará actuando de manera bilateral, explorando nuevas alternativas para continuar negociando tratados de libre comercio como los que ya tiene con Chile, Costa Rica y Perú, por cuanto el discurso chino se encamina a dos grandes objetivos: 1) «Promover el comercio de productos especializados, bienes con ventajas competitivas o de alto valor añadido, así como productos intensivos en tecnología» (Rampinini & Fagaburu, 2018, p. 156); y 2) «promover la cooperación monetaria a partir del Fondo de Cooperación China-América Latina, con préstamos en condiciones favorables, seguros y leasing financiero; como también promover, vía diferentes mecanismos de articulación comercial, la firma de más acuerdos comerciales» (Rampinini & Fagaburu, 2018, p. 156).

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Referencias

 Aróstica, P. (2018). Los BRICS y el Nuevo Banco de Desarrollo (NBD): perspectivas para América Latina. Recuperado de http://chinayamericalatina.com/los-brics-y-el-nuevo-banco-de-desarrollo-nbd-perspectivas-para-america-latina/

Barcelona Centre for International Affairs (CIDOB) (2018). Anuario Internacional CIDOB. Recuperado de http://anuariocidob.org/graficos/china-y-el-proyecto-one-belt-one-road

Bartesaghi, I. (2019). Los desafíos de China en América Latina. Working Paper Series de REDCAEM, Eje Economía, Comercio e Inversión. Red China y América Latina: Enfoques Multidisciplinarios (9). Recuperado de http://chinayamericalatina.com/wp-content/uploads/2019/04/WP9-Mar-2019-REDCAEM-2.pdf

Bergamaschi, I. & Tickner, A. B. (2017). Introduction: South–South Cooperation Beyond the Myths—A Critical Analysis. En I. Bergamaschi, P. Moore y A. B. Tickner (eds.), South-South cooperation beyond the myths (1-27). Londres: Palgrave Macmillan. DOI: https://doi.org/10.1057/978-1-137-53969-4

Consejo de seguridad de la ONU (s. f.). Sistema de votación. Recuperado de https://www.un.org/securitycouncil/es/content/voting-system

Domínguez, R. (2018). China y la construcción de un régimen internacional de cooperación Sur-Sur. Revista Carta Internacional, 13(1), 38-72. DOI: https://doi.org/10.21530/ci.v13n1.2018.737

Gobierno de China (2016). Texto íntegro del Documento sobre la Política de China hacia América Latina y el Caribe. Recuperado de https://www.prensa.com/locales/PoliticadeChinahaciaAmericaLatinayelCaribe2016_LPRFIL20181016_0001.pdf

Morazán, P., Knoke, I., Knoblauch, D. & Schäfer, T. (2012). Directorate-General for External Policies of the Union Directorate B Policy Department Study the Role of Brics in the Developing World. Bélgica: Unión Europea. DOI: 10.2861/75486

Rampinini, A. & Fagaburu, D. (2018). El rol de la cooperación Sur-Sur china hacia América Latina y el Caribe dentro de la nueva geopolítica mundial. Revista Española de Desarrollo y Cooperación, (43), 153-161. Recuperado de https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=6775154

UNOSSC (2017). United Nations Fund for South-South Cooperation. Recuperado de https://www.unsouthsouth.org/partner-with-us/un-fund-for-ssc/

 

[1] Este artículo es realizado con base en la participación de la autora como representante de la academia durante la conferencia los días 20 a 22 de marzo del 2019.

[2] Una expresión propia del estudio de las relaciones internacionales que no es de interés profundizar en este artículo, pero que se utiliza siguiendo la argumentación propuesta por Morazán, Knoke, Knoblauch y Schäfer (2012), quienes señalan que la estrategia de las economías emergentes, tales como Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica (BRICS), es ejercer influencia en espacios de gobernanza global basados en este tipo de contrapunteo, en el cual las ideas sobre CSS y desarrollo se vuelven cada vez más relevantes como estrategias de inserción, como lo ejemplifica el caso de China.

[3] En especial cuando utiliza el poder de veto que le otorgó la Carta de las Naciones Unidas como uno de los cinco países poderosos dentro del Consejo de Seguridad. Luego de la Segunda Guerra Mundial «a los cinco grandes se les otorgó un poder de voto especial, conocido como el poder de veto. Se acordó que, en caso de que uno de los cinco grandes ejerciera su poder de veto dentro del Consejo de Seguridad, la resolución o decisión no se aprobaría» (Consejo de seguridad de la ONU, s. f.).

[4] Propuestos por China, India y Birmania en 1954, que después fueron adoptados durante la Conferencia de Bandung (1955), en la actualidad son la esencia de los principios bajo los que se enmarca la CSS: 1. respeto mutuo a la soberanía e integridad territorial; 2. no agresión mutua; 3. no injerencia en los asuntos internos; 4. igualdad y beneficio mutuo; 5. coexistencia pacífica.

[5] Según el informe publicado en el 2017 por la UNOSSC, entre el 2009 y el 2016, los aportes de China alcanzaron los  US$9,5 millones de un total de US$21,0 millones recibidos en total dentro del mismo periodo. Para más información véase el informe completo en UNOSSC (2017).

[6] En el marco del sexto encuentro de los BRICS, el bloque de países aprobó, mediante la Declaración de Fortaleza (2014), la creación del Nuevo Banco para el Desarrollo de los BRICS, que «en la actualidad concentra el 42 % de la población mundial y su participación total en la economía mundial ha experimentado un crecimiento del 12 % al 23 % en la última década» (Aróstica, 2018, párr. 1).

[7] Un interesante resumen sobre los objetivos de la iniciativa, así como el mapa que ilustra los seis corredores económicos y la nueva ruta de la seda marítima, ha sido elaborado por el Barcelona Centre for International Affairs (2018, p. 31).

[8] Expresión que Domínguez (2018) toma de Yan (2016), la cual se refiere a la presencia de los postulados de la teoría realista de las relaciones internacionales en la que prevalecen los intereses nacionales de los Estados, pero que, al mismo tiempo, integra elementos del neoliberalismo institucional, en especial por la importancia que le da a las organizaciones internacionales y a la creación de regímenes internacionales, y que se integra con la visión neogramsciana de la teoría crítica.

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Paula Ximena Ruiz
Doctoranda en Estudios Políticos
Universidad Externado de Colombia
paula.ruiz@uexternado.edu.co

ZERO IMPRESA EDICIÓN 38

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