La encrucijada de la Cooperación Sur-Sur en América Latina

La Cooperación Sur-Sur (CSS) es tanto un instrumento técnico como un instrumento de política exterior, por medio del cual los países buscan alcanzar un mayor grado de autonomía política y económica en la formulación, gestión y apropiación de recursos y conocimientos locales para fortalecer sus procesos de desarrollo. América del Sur ha sido una región activa y dinámica a la hora de liderar los debates políticos que sobre el tema se libran en el seno de los escenarios internacionales. No obstante, su modelo sigue siendo confuso en cuanto a su definición, así como a la implementación de mecanismos conjuntos de monitoreo y evaluación que permitan dar cuenta de su verdadero impacto. La diversidad y heterogeneidad de actores que participan hace que se repitan las prácticas que se criticaban de la tradicional Cooperación Norte-Sur (CNS), como la jerarquización, la condicionalidad o la ineficacia de la cooperación para el desarrollo por falta de una verdadera voluntad política. Los matices políticos e ideológicos en Suramérica transforman la visión romántica que por algunos años se tuvo de la CSS, en una práctica común que, en últimas, frena el liderazgo regional alrededor de la construcción de una identidad sobre la noción de una CSS latinoamericana.

 

Orígenes y evolución

Uno de los fenómenos más relevantes de los últimos años en materia de cooperación para el desarrollo ha sido la llamada CSS, una modalidad complementaria a la tradicional CNS, que se ha fortalecido como un instrumento a través del cual los países del sur global comparten con otros países en desarrollo sus experiencias, buenas prácticas y conocimientos acerca de algún tema sobre el que hayan adquirido cierto grado de expertise (PNUD, 2017).

La CSS no es reciente, pues sus orígenes se remontan a la década de los cincuenta, cuando se dan las primeras prácticas de CSS en algunos países asiáticos (Ojeda, 2016, p. 55). Desde entonces, se han desarrollado múltiples encuentros que han buscado definirla, pero en especial gestionarla alrededor de unos principios comunes que le han dado una connotación «ética» sobre cómo debería gestionarse, por ser una noción compartida y construida desde el sur global (Ayllón, 2013; Santander, 2016; Ojeda, 2016).

Esta modalidad de cooperación se ha fortalecido principalmente en la región latinoamericana a lo largo de las últimas décadas (Sotillo, 2010) debido, sobre todo, a dos factores. El primero, que es de tipo económico, se explica por la aparente graduación de un significativo número de países de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) al entrar a la categoría de países de renta media alta (PRMA), como fue el caso de la mayoría de las naciones suramericanas (Tassara, 2012; Ayllón, 2013a; Marín y Romero, 2013; Santander, 2016; Ruiz, 2017). No obstante, cabe aclarar que si bien la dependencia de los recursos de los países latinoamericanos respecto a la ayuda internacional no alcanza a ser ni siquiera de un 1,0 % del PIB para la región de América Latina y el Caribe (Cepal, 2012, p. 15), la importancia de esta ayuda radica más en otras figuras de cooperación, como la técnica[1].

Frente a este factor, la mayoría de los países de Suramérica ven en la CSS una oportunidad para desarrollar y fortalecer otras vías de cooperación encaminadas al cumplimiento de la agenda internacional para el desarrollo – Objetivos de Desarrollo del Milenio (2000-2015) y, posteriormente, Objetivos de Desarrollo Sostenibles (2015-2030), pero incluso como una opción que les facilitará el ingreso comercial a otros países de la región; tal es el caso de Colombia con los países de Centroamérica (Uribe, 2011) o de Brasil con los Países Africanos de Lengua Portuguesa (Palop) (The Economist, 2010). Ambos casos se ubican entre los años 2003 y 2010, cuando la economía de la región les era favorable a los gobiernos para la inversión en programas sociales y la diversificación económica.

El segundo factor que permitiría comprender el auge de la CSS en la región es de carácter político y la concibe como un instrumento para lograr una mayor autonomía y consenso en la toma de decisiones en el plano internacional, vinculándola cada vez más a la formulación de la agenda internacional como un importante lineamiento técnico en materia de política exterior, dentro del cual se evidencia una reconfiguración de la CSS en la región, tal como lo señala Herbst (2011).

América del Sur frente al desarrollo de la CSS, sus retos

Si bien al hablar de CSS se alude a diversos procesos de coalición, esto no necesariamente va ligado a un proceso de integración, pues desde esta perspectiva la cooperación no es integración, y aunque podrían complementarse, en cierto punto su objeto de análisis y sus finalidades divergen. El interés de mencionarlo es porque se tiende a describirlos como si fueran lo mismo, y los procesos de integración realizados por la región solo se refieren a la CSS como una herramienta o instrumento para facilitar o dinamizar su integración, principalmente en el ámbito social, pero no se constituye en sí mismo como objeto de la integración.

La CSS gestionada por Suramérica se encuentra en una encrucijada en cuanto no ha logrado desvincularse de prácticas provenientes de la CNS, de las que está de más decir que han sido reiteradamente criticadas desde el sur por considerarse prácticas asistencialistas y amarradas a los intereses de los donantes. Aunque muchos países desean desvincularse de esa noción jerárquica que supone un proyecto de desarrollo enfocado en el crecimiento del PIB, en la práctica de los llamados donantes emergentes[2] se vislumbran comportamientos en los que prevalecen intereses políticos y coyunturales por encima de nociones de desarrollo social que generen mayores impactos a largo plazo o, poniéndolo en términos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), que sean más sostenibles.

Así mismo, se habla de una encrucijada porque la CSS continúa definiéndose como una importante herramienta que genera enormes expectativas simultáneamente en diversos escenarios multilaterales, frente a lo que en verdad ha logrado alcanzar, o al menos demostrar. La dispersión de la información, la dificultad de darles continuidad política a los compromisos y la desarticulación entre gobiernos y el trabajo que otros actores no estatales realizan no han permitido que la CSS practicada por la región pase del plano de lo netamente político a uno más institucional.

En Suramérica, por ejemplo, se ha destacado principalmente el trabajo que Argentina, Brasil, Colombia, Chile y Venezuela han ejecutado en materia de CSS, una cooperación que ha obedecido a unos claros objetivos de la política exterior de estos países. Tanto es así, que no se puede desconocer que esta consolidación colectiva latinoamericana alrededor de la CSS se ha cimentado a partir de iniciativas gubernamentales fortalecidas a través del discurso político, entre las que se destaca una cooperación solidaria, horizontal, no intervencionista y del sur, pero también sin un diseño sólido, a corto plazo y dispersa (Hirst, 2010).

Lo anterior lleva a cuestionarse si es una cooperación antihegemónica (respecto a la CNS) o si, por el contrario, es una cooperación con una visión más ética y moral en la que se empieza a consolidar el principio de las «responsabilidades compartidas pero diferenciadas» alrededor de los retos que los países suramericanos comparten, tales como la vulnerabilidad a los ciclos económicos internacionales, la desigualdad, la corrupción y su enorme vulnerabilidad al cambio climático.

La CSS no debe verse como una estrategia milagrosa, mediante la cual los países podrán resolver sus problemas; esta herramienta debe continuar implementándose con la idea de permitir que se mejoren las capacidades locales de pequeños grupos sociales que buscan, a través de las estrategias estatales de CSS, mejorar sus prácticas con la adquisición de nuevos conocimientos, contando con la infraestructura y el apoyo estatal, en los que participan activamente agentes no estatales.

Consolidación y fortalecimiento

En la práctica, a pesar de ser discursos orientados hacia los mismos objetivos, cada uno de los países busca también alcanzar una mayor diversificación comercial, con el fin de exportar sus buenas prácticas pero también su experiencia comercial, sus negocios y su economía. Evidentemente, hay intereses —más allá de los altruistas— de consolidar una región libre de pobreza y desigualdad; la CSS, como se ha venido mencionando, puede configurarse en ese mecanismo que se fortalece a través de los acuerdos de integración de los estados, para que por medio de ellos se puedan disminuir los costos de transacción y se alcancen objetivos comunes.

Otro mecanismo que permitiría que la región se consolidara en materia de CSS son figuras como la complementariedad de modalidades. La triangular, por ejemplo, es una modalidad que permite orientar de manera conjunta las agendas de cooperación para el desarrollo, sin desvincular a los donantes tradicionales, y en la que donantes emergentes, como el caso de los países suramericanos, pueden continuar con su activa participación.

En cuatro puntos podrían resumirse algunas conclusiones sacadas de diferentes estudios sobre los retos a los que se enfrenta la CSS en Suramérica:

En primer lugar, los países de la región deben buscar mayores puntos de convergencia política que les permitan fortalecer su institucionalidad a través de diversos órganos regionales que reúnen casi en su totalidad a las naciones de la región, como la Secretaría General Iberoamericana (Segib), la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), incluso la misma Organización de los Estados Americanos (OEA), entre otros de carácter subregional que permitan fortalecer la CSS en el ámbito social.

En segundo término, si bien cada país afronta sus propios problemas sociales, no se desconoce que son dos los escenarios en los que debería existir una mayor cooperación: la lucha contra las marcadas desigualdades, tanto entre estos como en su interior, y la deficiente inversión en infraestructura, que impide un mayor desarrollo (Tres, 2013).

En tercera instancia, encontrar o desarrollar diversos mecanismos de financiación que complementen su CSS, que no sea necesariamente vía AOD, sino incluso entre los mismos países del sur (Alonso, 2015). En el caso que se analizó de Suramérica, un reto significativo es continuar trabajando por fortalecer coaliciones de tipo Sur-Sur que generen una mayor inversión extranjera directa del mismo sur, acompañado de instituciones trasparentes y sólidas.

Y en cuarto lugar, brindar mayores estímulos y mecanismos que fortalezcan la participación de actores no estatales en el proceso de consolidación de la CSS, como el sector privado, por intermedio de sus fundaciones, las organizaciones de la sociedad civil (Ayllón, 2013b) y actores del orden descentralizado (Marín, 2017). Todos estos son actores que han acumulado experiencia que podría interesar a los estados para diversificar su agenda de cooperación y estimular el trabajo y la participación de actores invisibilizados en ocasiones por los mismos gobiernos.

[1] Una de las definiciones sobre cooperación técnica más dinámica es la dada por la Agencia Brasileña de Cooperación (ABC), que la presenta como una «herramienta que fomenta el desarrollo, promoviendo la capacitación humana e institucional y llevando a cambios estructurales en la realidad socioeconómica de los países a los cuales se destinan» (ABC, s.f.).

[2] Como hoy en día se denomina, en términos técnicos, a los países del sur global que otorgan cooperación financiera o técnica.

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Referencias

ABC (s.f.). Cooperação Técnica. Recuperado de http://www.itamaraty.gov.br/es/politica-externa/cooperacao/6707-cooperacion-técnica.

Alonso, J. A. (2015). Más allá de la ayuda: redefiniendo el sistema de cooperación para el          desarrollo. En J. A. Ocampo (ed.), Gobernanza y desarrollo: nuevos desafíos y   prioridades de la cooperación internacional (pp. 161-206). Buenos Aires: Siglo   Veintiuno Editores.

Ayllón, B. (2013a). La Cooperación Sur-Sur y Triangular: ¿subversión o adaptación de la        cooperación internacional? Quito: IAEN.

Ayllón, B. (2013b). El debate sobre la eficacia de la ayuda: reflexiones sobre su aplicación        a la Cooperación Sur-Sur en el caso latinoamericano. Revista Perspectivas do            Desenvolvimento, 1(1), 126-142.

Cepal (2012). Los países de renta media: un enfoque basado en brechas estructurales.   Santiago de Chile: Organización de las Naciones Unidas. Recuperado de            http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/13787/S2012863_es.pdf?sequen        ce=1.

Herbst, N. (2011). La reconfiguración de la Cooperación Sur-Sur. Foreign Affairs          Latinoamérica, 11(2), 67-75.

Hirst, M. (2010). América Latina y la Cooperación Sur-Sur. En B. Ayllón & J. Surasky  (eds.), La Cooperación Sur-Sur en Latinoamérica (pp. 17-39). Madrid: Instituto      Universitario de Desarrollo y Cooperación.

Marín, E. M. (2017). El 3.0 de las organizaciones de la sociedad civil colombianas. En E.          M. Marín & P. Ruiz, Cooperación y academia: una relación pendiente en             Colombia (pp. 219-268). Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

Marín, E. & Romero, M. C. (eds.) (2013). Cuando el sur piensa el sur: los giros de la    cooperación al desarrollo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

Ojeda, T. (2016). Relaciones internacionales y cooperación con enfoque Sur-Sur. Madrid:         Catarata.

PNUD (2017). Cooperación Sur-Sur. Recuperado de             http://www.undp.org/content/undp/es/home/ourwork/development-          impact/south-south-cooperation.html.

Ruiz, P. (2017). La instrumentalización de la Cooperación Internacional al Desarrollo a través de la política exterior: una mirada interdisciplinar. En E. Marín & P. Ruiz (eds.), Cooperación y academia, una relación pendiente en Colombia (pp. 152-188).        Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

Santander, G. (2016). Identidades e intereses en la cooperación sur sur. Madrid: Catarata.

Sotillo, J. A. (2010). Prólogo. En B. Ayllón & J. Surasky (eds.), La cooperación Sur-Sur            en Latinoamérica (pp. 11-16). Madrid: Instituto Universitario de Desarrollo y          Cooperación.

Tassara, C. (2012). Relaciones internacionales y cooperación al desarrollo: políticas,      actores y paradigmas. En J. Agudelo (coord.), Debates sobre cooperación            internacional para el desarrollo (pp. 15-81). Bogotá: Escuela Latinoamericana de            Cooperación y Desarrollo (Elacid).

The Economist (15 de julio de 2010). Brazil’s foreign-aid programme. Speak softly and carry a blank cheque.            Recuperado de http://www.economist.com/node/16592455.

Tres, J. (2013). El surgimiento de la cooperación Sur-Sur: hacia un nuevo ecosistema de cooperación para el desarrollo. Banco Interamericano de Desarrollo. Recuperado en https://publications.iadb.org/handle/11319/1455.

Uribe, P. (2011). Colombia: hitos y tendencias como nuevo donante. En G. Santander    (coord.), Nuevos donantes y Cooperación Sur-Sur: estudios de caso (pp. 63-86).     Madrid: Instituto Complutense de Estudios Internacionales.

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Paula Ruiz
Docente-investigadora de la
Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales
paula.ruiz@uexternado.edu.co

Zero Impresa Edición 35

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ISSN impreso: 0123-8779