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Polis
5 de noviembre de 2019

La crisis de la estratificación en Bogotá: llegó la hora del desmonte

Según la Ley 142 de 1994, que regula los SPD[1], las tarifas pagadas deberían ser proporcionales al nivel de ingreso de los hogares y a sus condiciones socioeconómicas; sin embargo, la realidad dista de ser así. A lo largo de este artículo, se evidenciará la incapacidad de la estratificación como sistema efectivo de focalización de subsidios y asignación de contribuciones para, finalmente, presentar una nueva metodología de asignación de transferencias e impuestos con base en la información catastral y el SISBÉN[2].

La progresividad: el deber ser de la focalización de subsidios

Desde 1994 el sistema de focalización de subsidios cruzados en Bogotá ha sido el mismo: la estratificación socioeconómica. Este consiste en la focalización de subsidios a los estratos 1, 2 y 3, los cuales son financiados por las contribuciones de los estratos 5 y 6, y por las contribuciones de los inmuebles no residenciales, en forma de sobretasas al consumo mensual y al cargo fijo de conexión de los SPD; y en caso de déficit en la prestación, el gobierno central puede concurrir para garantizar la prestación del servicio como una política social deliberada de gobierno.

Este sistema ha generado significativos costos a la ciudad, por sus falencias en la identificación de los beneficiarios de subsidios. Estas generan dos tipos de errores; el de inclusión, el cual consiste en que los hogares con alta capacidad de pago son clasificados en estratos bajos, beneficiándose de subsidios cuando no los necesitan; y el de exclusión, que se refiere a las familias que requieren subsidios pero son clasificadas en estratos contribuyentes[3] (Acosta, 2014).

En Bogotá, en relación con la capacidad de pago, los primeros 9 deciles tienen mayor probabilidad de pertenecer a estratos 2 y 3. Esto implica que la mayoría de hogares (aproximadamente 50%), sin importar su capacidad de pago, son estrato 1 y 2, lo que evidencia un amplio error de inclusión, pues sólo en el último decil (10), tiene más probabilidad de pertenecer a un estrato mayor (López, 2014). Esta preponderancia de asignación de estrato 2 y 3 para cualquier decil, da cuenta de que el actual sistema de estratificación no es capaz de identificar y clasificar correctamente los hogares.

Si bien el sistema nunca pretendió ser redistributivo, sí tenía la aspiración de avanzar en la progresividad de las tarifas mediante la liberación del ingreso disponible de las familias. Este concepto se basa en el teorema Arrow (1971), según el cual el mismo gasto en diferentes individuos no produce beneficios iguales para todos. Por eso, el hecho de que los estratos 5 y 6 paguen una tarifa más alta que los estratos 1, 2 y 3, no implica que el sistema de estratificación sea progresivo. Esta realidad se constata en que las personas de estrato 1, en Bogotá, pagan por SPD una proporción de su ingreso que es más del doble de lo que pagan las personas de mayor ingreso (El estrato 6 destina el 5% de sus ingresos a este pago, mientras el estrato 1 el 11%) La brecha entre lo que pagan por SPD los ricos y los pobres es tal que el peso del aumento de las tarifas ha recaído proporcionalmente más sobre los estratos 1, 2, y 3 (Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., 2005).

La falencia de la planeación

Según el teorema GHV[4], los SPD deben ser financiados con los recursos que genera la aglomeración urbana. Además, los excedentes derivados del desarrollo de la ciudad deben ser suficientes para financiar los subsidios que integren a los sectores en situación de pobreza, a las dinámicas del crecimiento urbano. Entender esto es fundamental, pues si la riqueza de la sociedad es distribuida de manera equitativa a través de subsidios, aumentaría su ingreso total en el largo plazo.

No obstante, el teorema no se evidencia en la realidad del Distrito Capital. En 2012, los subsidios otorgados a partir de la estratificación fueron de 582,632 millones de pesos, mientras que los usuarios hicieron contribuciones por un monto de 488,985 millones de pesos (84% del total de subsidios). Por esto, el gasto adicional financiado por el Gobierno local ascendió a 93 mil millones de pesos (6% del total de subsidios) (Sepúlveda, 2014). Con base en este panorama, se manifiesta una falencia en la planeación, la cual impide el logro de los tres objetivos más importantes de las ciudades: que sean verdes, que se sean prosperas económicamente y que sean justas para sus habitantes (Campbell, S, 2013).

Experiencias internacionales

Hoy día, aproximadamente todos los países del mundo tienen sistemas de subsidios, pero casi ninguno tiene estratificación. Por esto, Colombia aparece como una rareza en el panorama internacional (Portafolio, 2014). El modelo colombiano no sólo favorece la segregación, sino que dificulta el desarrollo territorial y la política de revitalización de las ciudades, generando deficiencias en el financiamiento de la prestación de SPD (Bogotá Humana, 2012).

Otros países tienen sistemas de focalización, los cuales identifican los hogares y no los predios. Tal es el caso de Chile (a través de la ficha CAS[5]), Perú (a través del Sisfoh[6]) y el Estado de California (programa CARE[7]). Estos métodos tienen en común que eligen beneficiarios potenciales de tarifas diferenciales o subsidios directos a través de registros administrativos que identifican la situación socioeconómica de los hogares. Este modelo de focalización podría acercarse a una identificación y diferenciación casi perfectas de individuos para la asignación de subvenciones (Gallego, López, & Sepúlveda, 2014). Además, es un esquema progresivo y transparente, pues a medida que la gente mejora sus niveles de ingreso, deja de ser beneficiaria para convertirse en contribuyente.

Propuesta de Focalización Progresiva (PFP)

La propuesta que se hace de desmonte de la estratificación en el Distrito Capital contiene tres etapas:

  • Identificar el nivel socioeconómico de los hogares a partir de indicadores multidimensionales[8].

Se realizaría a través de la información catastral, cuyas variables están fuertemente correlacionadas con la capacidad de pago de los hogares (tabla 1). Como resultado de la tarificación basada en las variables catastrales y del equiesfuerzo, se obtiene que los primeros siete deciles serían receptores de subsidios implícitos en su factura, mientras que los últimos tres harían contribuciones implícitas en las suyas.

  • Tarificar los SPD basado en el principio de equiesfuerzo[9].

Se realizaría a través del cálculo de una tarifa llamada “equiesfuerzo”. El procedimiento para calcularla se resume en cuatro pasos: a) Calcular la participación del gasto bruto en SPD, sin subsidios ni contribuciones, sobre el gasto total del hogar; b) Cuantificar el esfuerzo promedio en el pago del servicio por parte de todos los hogares, para que tengan la misma participación dentro de su estructura de gasto, independientemente del nivel de ingreso; c) Obtener la “factura mensual objetivo” para cada hogar, multiplicando el porcentaje promedio de ‘equiesfuerzo’ por el gasto total. La diferencia de este resultado, con el costo promedio del servicio, sería igual al subsidio o contribución que recibiría una determinada familia. d) Utilizar el catastro para estimar, mediante un modelo econométrico, las tarifas ‘equiesfuerzo’ partiendo de la información del VUI (Gallego, López, & Sepúlveda, 2014).

3) Conjugar las dos anteriores con la encuesta SISBÉN. La definición de subsidios bajo esta propuesta estará ligada a la información catastral[10], sin necesidad de establecer estratos económicos.

Esta es otra metodología de focalización aplicada, a nivel nacional, para identificar los potenciales beneficiarios de programas sociales. Es un sistema único en el mundo, que aun cuando presenta errores de inclusión y exclusión, es un buen complemento para identificar los posibles beneficiarios de subsidios.

Resultados del modelo PFP

Los resultados de implementar esta propuesta se evaluaron a partir de un caso hipotético de focalización sin estratos para el SPD de acueducto, estudio realizado por Gallego (Gallego, López, & Sepúlveda, 2014). Estos se muestran en la tabla 2, donde la diferencia entre las columnas f y g es el subsidio o contribución por consumo de m3 de agua. El costo medio (columna f) es constante en todos los deciles, pues no incluye ni subsidios ni contribuciones y la tarifa media es creciente, a medida que aumenta la capacidad de pago, lo cual favorece la redistribución.

Por su parte, la tabla 3 contrasta el promedio de facturación mensual actual con el promedio de facturación de la PFP. Con esto se evidencia que, a pesar de que el subsidio lo recibirían los deciles 1 al 7, sólo los dos últimos verían su tarifa mensual incrementada (Gallego, López, & Sepúlveda, 2014).

Sin la PTP, el esfuerzo actual (gráfico 1) disminuye a medida que aumenta el decil (línea naranja continua). Con la PTP (línea discontinua naranja) cada hogar, sin importar su capacidad de pago, realiza el mismo esfuerzo.

Conclusión

A lo largo del artículo se evidenció que la progresividad es el deber ser de la focalización de subsidios y que esta no ha sido materializada por falencias en la planeación de la administración distrital. Así mismo, se presentó una Propuesta de Focalización Progresiva (PFP), cuyo objetivo es eliminar los estratos para lograr una mayor eficiencia y progresividad en el sistema de tarificación de SPD. En efecto, se considera que su examen es fundamental, pues de la existencia de un buen sistema de focalización de subsidios depende no sólo la calidad de vida de miles de personas, sino el crecimiento y la prosperidad económica del Distrito Capital.

 


Referencias

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[1] Servicios Públicos Domiciliarios

[2] Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales.

[3] Para el 2011, en el caso de Bogotá los errores de inclusión para el estrato 1 fueron de 9,43%, para el estrato 2 de 19,1% y para el estrato 3, de 49,3%, el referente de esta investigación es Gallego, López, & Sepúlveda (2014).

[4] GHV significa Hery George, Harold Hotelling, Willian Vickrey.

[5] Comité de Asistencia Social

[6] Sistema de Focalización de Hogares

[7] California Alternate Rates for Energy

[8] Índice de Capacidad de Pago Corriente (ICPC) y el Índice de Calidad de Vida Urbana (ICVU), elaborados a partir de la Encuesta Multipropósito de Bogotá (2011).

[9] Es decir, que los hogares, sin importar su capacidad de pago, destinen una proporción de ingreso similar al pago de SPD.

[10] Para examinar la información catastral de los predios Acosta propuso utilizar el VUI (Valor Unitario Integral) ya que compara el valor de metro cuadrado de un predio en propiedad horizontal (ph) con uno de no ph (2014).


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