Intereses comerciales, en el ADN de la cooperación

Desde el surgimiento de la ayuda oficial para el desarrollo (AOD), al término de la Segunda Guerra Mundial, ha existido un reconocimiento generalizado, aunque no necesariamente público, de la importancia de la cooperación como herramienta que va más allá de los fines sociales, y que contribuye a alcanzar objetivos estratégicos de los Estados, bien sean políticos o económicos.

Bajo este contexto, el artículo busca profundizar en los vínculos existentes entre cooperación y las relaciones económicas entre países, a partir de una revisión de lo que se consideran hitos en este proceso y el análisis del escenario actual que se caracteriza por el empleo abierto de la cooperación como instrumento comercial. Si bien es predecible este escenario, dada la naturaleza de las relaciones entre países, el hecho de que haya sido camuflado mediante una retórica de tipo altruista puso a los países en desarrollo en una situación de «desventaja», por lo cual resulta positivo el surgimiento de una filosofía de «beneficio mutuo», promovida desde el Sur global, que da herramientas a las naciones en desarrollo para garantizar su propio progreso.

Prevalencia histórica del interés económico nacional

En esta primera parte, se abordarán dos momentos históricos fundamentales para la cooperación que, pese a su trascendencia, no estuvieron menos expuestos a los vínculos antes planteados, por el contrario, son dicientes respecto a la imposibilidad de separar el interés económico nacional de las relaciones entre países.

Conviene comenzar refiriéndose al plan Marshall, primer programa de AOD, en el que, pese a la evidente intención estadounidense de frenar el avance del comunismo en el continente europeo, no menos importantes eran los objetivos comerciales. Es así como la Administración para la Cooperación Económica (1948), agencia direccionadora de la ayuda proporcionada por Estados Unidos a Europa, reportaba no solo al Departamento de Estado, sino al Departamento de Comercio.

Ese vínculo se daba en el marco de las ayudas entregadas, que se encontraban ligadas a proyectos con implicaciones de importación proveniente de Estados Unidos (González Huerta, 2012). Pero, además, correspondía a objetivos más amplios y de largo plazo; de acuerdo con Ambrose (1992), el principal destino de las exportaciones norteamericanas era el mercado europeo, afectado fuertemente por la guerra y la escasez de medios de pago (divisas).

Promover una recuperación económica permitía reactivar la actividad productiva del continente, y con ello, exportaciones que garantizaran flujo de dólares que, consecuentemente, usaría Europa para pagar a Estados Unidos mercancías importadas. La estrategia consistía, entonces, en garantizar el más importante mercado de exportación para la época.

Estados Unidos no fue el único país que empleó la cooperación como herramienta para preservar intereses económicos. Posterior a la Segunda Guerra Mundial, con el surgimiento de movimientos independentistas en las colonias europeas y la imposibilidad del Viejo Continente para seguir prolongando su dominio oficial sobre estos territorios, la asistencia financiera, técnica y militar a las emergentes naciones se convirtió en la alternativa alcanzable para los antiguos imperios, en aras de conservar su influencia (Tassara, 2013).

El caso de Francia y su excolonia Gabón es ilustrativo respecto a este proceso. La suscripción de acuerdos de cooperación en asistencia militar –principalmente–, así como en otras áreas, contribuyó a preservar los intereses comerciales y de inversión franceses[1] (Pulido Escandell, 1996). Los efectos de este vínculo se mantienen en la actualidad; alrededor de cien subsidiarias de compañías francesas en sectores como extracción petrolera, minería, forestal, concesiones de agua y electricidad, entre otras, tienen presencia en Gabón (France Diplomatie, 2017). Así mismo, el 23 % de las importaciones del país africano en el 2017 procedían de Francia, lo que lo convierte en el principal proveedor de mercancías (The Observatory of Economic Complexity, 2017).

Bajo el escenario descrito, no resulta incidental que las primeras agencias de cooperación bilateral surgieran en esta época[2] y que, además, el enfoque de la recién creada institucionalidad se orientara, en primera medida, hacia las antiguas colonias (Cooperación Pública Vasca, 2000).

¿Cambio o profundización?

Este proceso de otorgamiento de ayuda derivado de la posguerra, fortalecido y extendido por la visión de colonialismo, termina conduciendo a la conformación de un sistema de cooperación estructurado bajo los principios, por lo menos aparentes, de concesionalidad y de esfuerzo del donante en favor del desarrollo del receptor[3].

El sistema, comoquiera que se encuentre asociado a las realidades y motivaciones globales, no ha permanecido estático, por el contrario, ha tenido evoluciones y presentado dinámicas que se analizarán en esta sección, a la luz de su contribución a la profundización de los lazos entre la cooperación y los intereses económicos.

Desde el punto de vista de las modalidades, es relevante la prevalencia que ha tenido la ayuda bilateral sobre la multilateral[4], por ser muy susceptible de instrumentalizarse para alcanzar aspiraciones de los donantes, escenario menos recurrente en las asistencias de tipo multilateral, al estar direccionadas desde organismos de carácter supranacional. Esta proporción, en términos de modalidades, es lógica, pues no resulta estratégicamente conveniente para un país aportar una serie de recursos por medio de un organismo multilateral, al poderlos entregar de forma directa y con ello favorecer sus propios objetivos.

Por otra parte, desde la perspectiva del relacionamiento un elemento de transformación importante es la transición que ha tenido el modelo bajo el cual interactúan los países involucrados en cooperación internacional. El cambio de la concepción de donante-beneficiario a un enfoque de socios de cooperación, si bien ha permitido el reconocimiento y la apropiación del rol de los países receptores en la gestión de sus necesidades de ayuda y la definición de los esquemas de intervención, también ha contribuido a fortalecer una visión de transaccionalidad que resulta aceptada y utilizada por ambas partes para el logro de sus fines.

Esta situación se ve reforzada, además, por lo que ha sido la visión y el posicionamiento de la cooperación Sur-Sur, en los que se plantea la prevalencia de los «beneficios mutuos» y de «no intervención», con lo cual se fortalece el carácter no solo de igualdad, sino que se le da legitimidad a la búsqueda de las metas nacionales por medio de la cooperación.

Ya en términos de instrumentos de ejecución, aunque el proyecto ha sido la herramienta tradicionalmente utilizada, en años recientes ha empezado a cobrar relevancia la ayuda programática[5], modalidad consistente en otorgar recursos a programas locales de desarrollo (AECID, s. f.). Este tipo de estructura tiene un alcance más amplio y permite el abordaje de objetivos más grandes de los socios de cooperación, por cuanto admite la discusión de temas de política pública y sistemas de gestión de finanzas, con lo cual se puede tener injerencia en aspectos relacionados con las necesidades comerciales del otorgante de los recursos (AECID, s. f.).

La consolidación de una visión de «ventaja mutua»

La evolución descrita (modalidades, relacionamiento de las partes e instrumentos de ejecución) ha permitido que, en años recientes, las estrategias de cooperación asociadas al comercio sigan vigentes, escenario que se analizará en este aparte.

Actualmente es posible identificar en las relaciones China-América Latina cómo el país asiático, a partir de un estrechamiento en la cooperación[6], sustentada en créditos concesionales y no concesionales[7], ha podido insertarse en las dinámicas de negocios de la región y ha venido garantizando la provisión de materias primas que le permiten consolidarse como productor de manufacturas a nivel global (Erthal & Marcondes de Souza, 2013).

Esto lo hace por medio de una estrategia de cooperación centrada en la asistencia bilateral, con un énfasis claramente económico en áreas como comercio exterior, proyectos de infraestructura o inversiones en sectores estratégicos (Erthal & Marcondes de Souza, 2013). Con lo cual el país se aparta de la visión de AOD propuesta por la OCDE en términos de concesionalidad y esfuerzo del donante en favor del receptor, y establece su cooperación en términos de «ventaja mutua» (Bracho, 2018).

De forma paralela, pero con mayor grado de formalidad, los vínculos entre comercio y cooperación han dado lugar a que, de manera abierta, se negocien acuerdos comerciales u otros esquemas de integración que incorporan compromisos de asistencia. En el caso colombiano, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo tiene como práctica contemplar capítulos de cooperación en todos los acuerdos de libre comercio[8].

Esta medida surge como forma de compensación frente a eventuales afectaciones derivadas de las concesiones en términos arancelarios que se realicen, por la inclusión de sectores sensibles, o como herramienta para adquirir capacidades que contribuyan al desarrollo en términos comerciales a partir de las fortalezas identificadas en la contraparte. Si bien los capítulos no contemplan recursos ni son de forzoso cumplimiento, sí constituyen un marco general a partir del cual se desarrollan iniciativas específicas.

Aunque el Gobierno colombiano ha puesto en evidencia un importante grado de aprovechamiento en el marco de la cooperación Sur-Sur; en términos de cooperación vertical, se ha identificado mayor resistencia a proporcionar ayuda con sujeción al acuerdo comercial, por lo cual la asistencia recibida después de la entrada en vigor se tiende a canalizar por medio de las agencias de cooperación, así el enfoque del apoyo sea comercial. Este manejo podría asociarse al poco interés de que estos aportes sean identificados como de tipo retributivo.

Tanto China como Colombia son reflejo del permanente vínculo entre comercio y cooperación, pero, además, hacen evidente el nuevo protagonismo de los países del Sur y su búsqueda por garantizar desarrollo de forma autónoma, al mismo tiempo que consolidan su posición como actores globales.

Conclusiones

Lo expuesto permite entender cómo la asistencia para el desarrollo tiende a alejarse de lo que se considerarían iniciativas filantrópicas. Como ya se expresó, este panorama es previsible y equiparable a cualquier tipo de relacionamiento entre naciones. Sin embargo, no resulta conveniente la aceptación de un doble discurso en el que los países desarrollados buscan el aprovechamiento de esta dinámica, en favor de sus objetivos económicos y al mismo tiempo desincentivan su uso por parte del mundo en desarrollo.

En beneficio de todos los actores involucrados, es necesario avanzar en la consolidación de una visión realista de la cooperación, para lo cual es clave el posicionamiento de la cooperación Sur-Sur, que por sus características, contribuye a que los involucrados se encuentren preparados al momento de negociar AOD, analicen los propios intereses y los de la contraparte y generen instrumentos que contribuyan al fortalecimiento comercial.

Frente al desarrollo de una visión realista, no se puede obviar el hecho de que los países menos avanzados enfrentan situaciones de debilidad institucional, en este contexto resulta útil el aprovechamiento de modalidades como la multilateral, en la que la estructura participativa contribuye a contrarrestar iniciativas dirigidas a favorecer al donante, en detrimento de las necesidades del país receptor.

Finalmente, es necesario indicar que el no cuestionar el doble estándar manejado frente a los intereses económicos en el marco de la AOD significa que el instrumento para superar la disparidad entre países seguirá siendo intrínsecamente desigual.

Referencias

AECID (s. f.). La ayuda programática. Una modalidad avanzada de cooperación al desarrollo. Recuperado de http://www.aecid.es/Galerias/descargas/publicaciones/FOLLETO_AYUDA_PROGRAMATICA_5_palas.pdf

Ambrose, S. (1992). Hacia el poder global: la política exterior norteamericana desde 1938 hasta Reagan. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano.

Bracho, G. (2018). El CAD y China: origen y fin de la ayuda al desarrollo. Revista CIDOB d’Afers Internacionals, (120), 215-239. DOI: doi.org/10.24241/rcai.2018.120.3.215

CEPAL (2018).Explorando nuevos espacios de cooperación entre América Latina y el Caribe y China. Santiago: Naciones Unidas. Recuperado de https://www.cepal.org/es/publicaciones/43213-explorando-nuevos-espacios-cooperacion-america-latina-caribe-china

Cooperación Pública Vasca (Mayo de 2000). la cooperación al desarrollo: surgimientos y evoluación histórica. Bilbao: Grafo, S. A. Recuperado de http://www.dhl.hegoa.ehu.es/ficheros/0000/0029/La_cooperacion_al_desarrollo._manual_1_castellano.pdf

Erthal, A. & Marcondes de Souza, D. (2013). Cooperación china en América Latina. Las Implicaciones de la asistencia para el desarrollo. Íconos. Revista de Ciencias Sociales, (47), 69-85.

France Diplomatie (2017). France Diplomatie. Recuperado de https://www.diplomatie.gouv.fr/en/country-files/gabon/france-and-gabon/

González Huerta, B. (2012). Cooperación económica: del plan Marshall al G-20 (1944-2012). Mediterraneo Económico, (22), 125-138.

OCDE (21 de diciembre del 2018). Statistics on resource flows to developing countries. Recuperado de http://www.oecd.org/dac/stats/statisticsonresourceflowstodevelopingcountries.htm

Pulido Escandell, C. (1996). El «pré carré» de la política africana en Francia. Revista de África y Medio Oriente, 12(22), 71-83.

Tassara, C. (2013). Cooperación para el desarrrollo, relaciones internacionales y políticas públicas. Medellín: Universidad Autónoma Latinoamericana.

Tenaille, F. (1981). Las 56 Áfricas. Ciudad de México: Siglo Veintiuno Editores.

The Observatory of Economic Complexity (2017). Gabon. Recuperado de https://atlas.media.mit.edu/en/profile/country/gab/#Imports

[1] Gabón cuenta con importantes y variados recursos naturales: petróleo (11,3 toneladas producidas en 1975 de las cuales el 66 % pertenecía a Elf-Gabón, y el 18 %, a Erap, compañías francesas), manganeso, hierro, recursos maderables y uranio (único país productor de uranio en la Unión Aduanera y Económica de África Central) (Tenaille, 1981).

[2] Las iniciativas de apoyo bilateral, que empiezan a gestarse con la independencia y que se fortalecen en los años cincuenta, constituyen la base de las primeras agencias de cooperación, que se estructuran a partir de 1960. Francia creó en 1961 su Ministerio de Cooperación, Japón estableció la Agencia de Cooperación Técnica Extranjera en 1962, Estados Unidos creó la Agencia para el Desarrollo Internacional en 1961; Reino Unido, el Ministerio de Desarrollo del Extranjero en 1964, etc. (Cooperación Pública Vasca, 2000).

[3] Este enfoque de asistencia ha sido promovido desde el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), instancia de la Organización para la Cooperación Económica que desde 1961 ha venido orientando e impartiendo lineamientos con relación a la AOD (Bracho, 2018).

[4] Según cifras de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), para el año 2017, bajo la modalidad bilateral la AOD alcanzó los 105.560 millones de dólares (72 %), mientras que la multilateral fue de 41.600 millones (28 %) (OCDE, 2018).

[5] La ayuda programática puede dividirse en apoyo presupuestario general (distribuido por medio del presupuesto nacional), apoyo presupuestario sectorial (uso condicionado a un sector específico) y fondos comunes (aportes a una cuenta autónoma) (AECID, s. f.).

[6] Se estima que el monto concedido por China, mediante créditos a Gobiernos, en el periodo 2005-2016 asciende a 141.000 millones de dólares, cifra que supera el financiamiento concedido de forma individual por el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial y el CAF-Banco de Desarrollo de América Latina para el mismo periodo (CEPAL, 2018).

[7] La cooperación practicada por China no se basa en la estructura de concesionalidad propuesta por el CAD, en esta medida, flujos de inversión que pudieran considerarse ajenos a la ayuda al desarrollo por no cumplir con esta característica se encuentran inmersos dentro de la oferta de este país de asistencia a las naciones en desarrollo (Erthal & Marcondes de Souza, 2013).

[8] En los acuerdos comerciales suscritos por el Gobierno colombiano, los capítulos que abordan AOD no siempre se identifican bajo el nombre de cooperación, en algunos tratados se les denomina fortalecimiento institucional, u otros.

Eliana Paola Pineda Pedroza
Especialización en Cooperación Internacional y Gestión de Proyectos para el Desarrollo
Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales
eliana.pineda6@hotmail.com