Entre barreras y desafíos: casos de innovación en el sector público colombiano

Los avances en temas de innovación en el sector público colombiano comenzaron en los periodos de gobierno del presidente Juan Manuel Santos, específicamente, entre 2010 al 2018, y ese impulso se ha mantenido hasta ahora. Hace ya años que el país cuenta con un Equipo de Innovación Pública en el Departamento Nacional de Planeación (DNP); también se han creado múltiples laboratorios de innovación pública como LABCapital e IBO en Bogotá, así como otros equipos de innovación en ministerios, diferentes agencias del Estado y universidades.

En 2018, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) incluyó por primera vez un capítulo sobre innovación pública. Pero como todos los cambios, este enfrenta barreras que necesitamos superar para seguir avanzando.

Este artículo repasa algunas de las nociones básicas sobre innovación pública, para luego repasar las experiencias analizadas en una tesis de maestría de nuestra facultad (Orjuela, 2021) que varios de nosotros tuvimos la oportunidad de apoyar.

Un breve repaso a la teoría: ¿de qué estamos hablando?

La innovación pública ha sido definida como “la generación de nuevas ideas para crear valor público” (Daglio, Gerson, & Kitchen, 2014), donde cada innovación se dirige a enfrentar un problema público y la innovación exitosa es la que logra el resultado esperado. Aborda problemas comunes a la sociedad -desde la obesidad hasta los trancones, desde el cambio climático hasta el acceso a empleos para los jóvenes- y lo hace, por un lado satisfaciendo los deseos y percepciones de los ciudadanos, pero también, creando valor no sólo en el resultado —como servicios médicos de calidad y trámites más rápidos— sino en el proceso, mediante la rendición de cuentas y la participación de los usuarios (Mark Harrison Moore, 1995). La innovación pública sitúa a los ciudadanos en el centro del análisis y busca resolver sus problemas tal como ellos —no el Estado— los perciben.

Ahora, dentro del campo de la innovación pública existe la innovación social [GEVC1] , y Moore (2014) indica que se puede “actuar para producir “valor público” a través de actividades voluntarias, acción cívica, es decir, sin participación del Estado (p.468). Pero aquí vamos a centrarnos en la innovación en el sector público, que puede encontrarse en todos los niveles del Gobierno, en ministerios, que se refiere a  “nuevas ideas para crear valor público” (Daglio et al., 2014) o “la introducción de nuevos elementos en un servicio público” —nuevo conocimiento, nueva organización, nuevos procesos— que representa una discontinuidad con el pasado” (De Vries, Bekkers, & Tummers, 2014).  

Ahora bien, podemos estudiar la innovación en el sector público mejor si la conceptualizamos dividida en cuatro tipos principales (De Vries et al., 2014; De Vries, Bekkers, & Tummers, 2016). En primer lugar, la innovación de producto que consiste en la creación de nuevos servicios públicos o productos —por ejemplo, programas como Ingreso Solidario, transporte público en metro o tren—. En segundo lugar, está la innovación de proceso que se enfoca en la mejora de la calidad y eficiencia dentro de las organizaciones, por ejemplo, mediante eliminación de trámites, procedimientos digitales. En tercer lugar, se encuentra la innovación de gobernanza en donde se desarrollan nuevas formas y procesos para abordar problemas sociales focalizados, como presupuestos participativos y comentarios ciudadanos a los CONPES. Finalmente, las innovaciones conceptuales consisten en la introducción de nuevos conceptos y/o marcos de referencia que permiten analizar la naturaleza de diferentes problemas, así como sus posibles soluciones (Vries, Bekkers y Tummers, 2014).

Tanto los desarrollos sobre innovación pública como aquellos sobre innovación en el sector público pueden ser relacionados con los cambios sociales en lugares donde los Estados han buscado evolucionar para, además de ser figuras policiales rígidas que se encargan de vigilar a sus ciudadanos y evitar guerras (Ossorio, 2013), evolucionar a la par de las necesidades de sus poblaciones, que al ser cada vez más educadas están menos dispuestos a, simplemente, aceptar las soluciones que el Estado propone a los problemas públicos, como lo demuestran extensas literaturas sobre wicked problems (e.g. Rittel & Webber, 1973) y sobre coproducción (e.g. Osborne, Radnor, & Strokosch, 2016).

De hecho, con sucesos como la crisis financiera de 2008, Estados Unidos y Europa se vieron forzados a racionalizar sus gastos públicos y tomar decisiones administrativas y burocráticas de manera más eficiente para evitar una futura depresión económica. Al hacerlo, particularmente en Europa, se puso énfasis en la legitimidad y se asignaron más tareas al Tercer Sector, haciendo más difusos los límites entre sector público, sector privado y sociedad civil. Esto reforzó los ejercicios de gobernanza en las esferas de la administración pública y, a su vez, generó mayores niveles de corresponsabilidad en el gobierno que fueron adoptados también en los países en desarrollo, entre ellos Colombia.

Oportunidades y barreras

Aquí llegamos a los hallazgos de Leonardo Orjuela (2021), que tuvimos la oportunidad de acompañar. Vamos a concentrarnos en las tres iniciativas de innovación en el sector público que estudió Leonardo, todas dentro del Ministerio de Tecnologías de la Información y la Comunicación (MinTIC), las cuales son:  Máxima Velocidad, Urna de Cristal y el Centro de Innovación Pública.

Cabe resaltar que, estas propuestas nacen dentro del marco de lo que se denominó la Alianza para Gobierno Abierto, iniciativa introducida en el 2011 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante la cual los gobiernos se comprometen con la ciudadanía para promover la transparencia, fortalecer la participación y aprovechar las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones para robustecer la gobernanza (DNP, 2020a).

Máxima Velocidad es una innovación de producto, un concurso que surge en el 2013 a partir de la necesidad de impulsar a los diferentes niveles de gobierno hacía la transformación digital (MinTIC, 2021a). Cada año, las diferentes entidades públicas se fijan metas respecto al cumplimiento de los lineamientos del gobierno abierto y el equipo del Ministerio de las Tecnologías de Información y Comunicación (MinTIC) las asesora para lograr esas metas. Al ayudar a las organizaciones públicas a mejorar sus resultados en gobierno abierto se genera mayor transparencia y se mejora la rendición de cuentas hacia los ciudadanos, generando valor público (Orjuela, 2021).

Por otro lado,Urna de Cristal es una innovación de gobernanza que busca responder a la falta de un canal legítimo de participación ciudadana y a la poca coordinación institucional mediante una plataforma que integra diferentes canales de participación digital incluyendo redes sociales, mensajes de texto y un sitio web (Gov.co, 2018). Se ha implementado desde el primer periodo presidencial de Juan Manuel Santos (2010-2014) y su objetivo principal era consolidar un espacio digital de diálogo que, basado en la participación ciudadana, pusiera a disposición de los ciudadanos los componentes del Estado abierto en Colombia (Orjuela, 2021). En ese sentido, la iniciativa funciona como una plataforma multicanal que integra medios de comunicación tradicional junto a medios digitales. Esto con el fin de promover ejercicios de participación ciudadana.

Finalmente, fue analizado el Centro de Innovación Pública Digital. Esta innovación de proceso, que cambia la forma de diseñar los programas del mismo gobierno, busca promover espacios de trabajo articulado entre el sector privado, el sector público, el tercer sector y la academia, en pro de la búsqueda de soluciones que demandan la sociedad a los diferentes retos públicos (MinTIC, 2021b).

La innovación en el sector público enfrenta barreras, y la forma de conceptualizarlas es importante. El DNP (2020b), ha identificado cinco categorías que corresponden a estos factores que, en Colombia, dificultan el proceso de innovación. Estas son: culturales, normativas, organizacionales, de conocimiento y tecnológicas o de recursos (DNP, 2020). Pero la tesis de Orjuela (2021) agrupa las barreras en consonancia con la clasificación de De Vries et al. (2016) que las mira por niveles: factores del entorno, de las organizaciones, de la misma innovación y de los individuos.

En todos los casos estudiados, estuvieron presentes barreras de entorno, como presiones ambientales buscando hacer cambios drásticos en medio de la transición de un gobierno a otro, y en varios casos, los aspectos regulatorios —la rigidez de las normas dificulta la contratación pública ágil, por ejemplo—. También fueron frecuentes las barreras organizacionales, es decir, las relativas a recursos, como la falta de medios para promocionar los espacios de participación en Urna de Cristal. Aquí un reto fundamental es que los equipos de innovación no sean vistos como rivales por otros departamentos en las organizaciones públicas; reconocidos como los “nuevos” que tratan de enseñar a los demás cómo desempeñar el trabajo que llevan años haciendo, sino más bien como socios y coequiperos. También existen barreras causadas por características de la innovación: dificultad de uso de los recursos del Centro de Innovación Pública Digital por funcionarios públicos que no estaban capacitados, por ejemplo.

Por último, se encuentran las barreras en el nivel de los individuos, como la aversión al riesgo que es muy extendida en el sector público en Colombia, en parte por temor a intentar cosas nuevas y que estas no funcionen, terminando en sanciones de los entes de control. Además, Orjuela (2021) identificó otra barrera no registrada en la literatura: la confusión sobre los roles de las entidades públicas en el marco de implementación, desarrollo y ejecución de la política. Las presiones para que los equipos de innovación pública acompañen no sólo el diseño sino la implementación de soluciones, por ejemplo, son entendibles, pero hacerlo reduce su capacidad para difundir los métodos de innovación, absorbidos como quedan por números relativamente pequeños de experiencias. Decisiones sobre este tema han tenido que tomarse en múltiples equipos de innovación y laboratorios de innovación pública en Colombia y el mundo.

Ahora, ¿Cómo superar las barreras existentes? o ¿cómo diseñar innovaciones sobre las cuales los efectos de estas barreras sean mínimos?   Hay una literatura incipiente en Innovación en el Sector Público sobre este tema, pero es algo que vale la pena abordar, en profundidad, en un nuevo artículo.

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Referencias

Daglio, M., Gerson, D., & Kitchen, H. (2014). Innovating the public sector: From ideas to impact.

De Vries, H., Bekkers, V., & Tummers, L. (2014). Innovation in the public sector: A systematic review and future research agenda. Paper presented at the IRSPM conference, Ottawa.

De Vries, H., Bekkers, V., & Tummers, L. (2016). Innovation in the public sector: A systematic review and future research agenda. Public administration, 94(1), 146-166.

DNP. (2020a). Alianza para el gobierno abierto. Bogotá, D.C: Departamento Nacional de Planeación Retrieved from https://www.colombiacompra.gov.co/content/alianza-para-el-gobierno-abierto

DNP. (2020b). Estudio de Barreras a la Innovación Pública en Colombia. Bogotá, D.C: Departamento Nacional de Planeación Retrieved from https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/ModernizacionEstado/EiP/Informe_barreras_a_la_innovacion_publica.pdf

Gov.co. (2018). ¿Qué es urna de cristal? Bogotá. D.C: Presidencia de la República de Colombia Retrieved from https://www.urnadecristal.gov.co/participacion-en-urna-de-cristal-2018

Mayntz, R. (2001). El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna. Reforma y democracia(21), 7-22.

MinTIC. (2021a). Gobierno Digital.  Retrieved from https://gobiernodigital.mintic.gov.co/portal/

MinTIC. (2021b). ¿Qué es el Centro de Innovación Pública Digital? .  Retrieved from https://gobiernodigital.mintic.gov.co/portal/Iniciativas/Centro-de-Innovacion-Publica-Digital/

Moore, M. H. (1995). Creating public value: Strategic management in government. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press.

Moore, M. H. (2014). Public Value Accounting: Establishing the Philosophical Basis. Public Administration Review, 74(4), 465-477. doi:10.1111/puar.12198

Orjuela, D. L. (2021). Barreras en los procesos de innovación en el sector público en Colombia: análisis de múltiples casos con replicación teórica. (Tesis para optar al título de magister), Universidad Externado de Colombia Bogotá D.C

Osborne, S. P., Radnor, Z., & Strokosch, K. (2016). Co-Production and the Co-Creation of Value in Public Services: A suitable case for treatment? Public Management Review, 18(5), 639-653. doi:10.1080/14719037.2015.1111927

Rittel, H., & Webber, M. (1973). Dilemmas in a General Theory of Planning Policy Sciences, 4(2), 155-169. doi:10.1007/bf01405730

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Paula Andrea Alvarez Castillo
Estudiante
Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales
paula.alvarez04@est.uexternado.edu.co

Maffert Aymara Lizcano Carrillo
Estudiante
Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales
maffert.lizcano@est.uexternado.edu.co

Juan David Monroy Ramos
Estudiante
Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales
juan.monroy04@est.uexternado.edu.co

Sara Isabella Quijano Zuleta
Estudiante
Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales
sara.quijano@est.uexternado.edu.co

Gustavo Enrique Valdivieso Cervera
Docente investigador
Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales
gustavo.valdivieso@est.uexternado.edu.co

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