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Ultimátum
23 de octubre de 2019

Duque: ¿acomodamiento pragmático de una agenda internacional aminorada?

La política exterior de Iván Duque se ha securitizado y renarcotizado, mostrando una ideologización y reduccionismo en temas como drogas y migración y hacia actores como Estados Unidos y Venezuela. Su Diplomacia Reactiva se enmarca en el contexto de una nueva guerra fría multipolar y en un acomodamiento pragmático, distanciándose del multilateralismo y de grupos de integración como UNASUR y la Alianza del Pacifico. No obstante, apoya y reconoce la importancia de la carrera diplomática.

Su canciller, Carlos Holmes Trujillo, ha venido reforzando y dando importancia a los funcionarios de carrera diplomática colombiana. Los ha nombrado en altos cargos como uno de los dos viceministerios, la secretaria general, varias direcciones generales, entre otros, y se ha designado embajadores, por ejemplo, en la India, Jamaica, Honduras, Marruecos, Vietnam y Jamaica, completando un 30% de Embajadores de carrera diplomática, los cuales se suman al 43% en el servicio consular colombiano. Este esfuerzo, tal como lo manifiesta la página oficial de la Cancillería, se constituye en el “número más alto de Embajadores de carrera que haya tenido un gobierno colombiano”. (Cancillería, 2019)

A su vez, se realizan avances en los cursos de formación diplomática y en la reforma al decreto 274, el cual regula el servicio exterior. Ello sin lugar a dudas, ayudará en la construcción de políticas de Estado, en una mejor profesionalización y especialización, y en una mayor institucionalidad del Ministerio de Relaciones Exteriores. Seguramente vendrán más reconocimientos y avances de estos funcionarios que hacen parte del proceso de toma de decisiones.

Pero este esfuerzo no es suficiente. En el diseño e implementación de la política exterior de un país inciden factores internos, externos y personales, los cuales moldean las tradiciones de los países y las preferencias de los tomadores de decisiones. En estas últimas, la formación, el interés nacional, el consenso y también, el papel de las elites económicas y políticas que resultan fundamentales.

En Colombia, debido a la trayectoria del país en temas de seguridad y paz, y a una arraigada diplomacia presidencialista, los factores internos desempeñan un papel importante. El país fue visto como exportador de inseguridad y, en ocasiones, como una amenaza para la región. El carácter y estilo pragmático y/o ideologizante, moldea un discurso que, en ocasiones, al dar mensajes contradictorios, ocasiona tensión en la región e incluso, entre y con sus principales aliados. Cabe anotar que los gobiernos de Álvaro Uribe, Juan Manuel Santos y, hoy en día, el de Iván Duque, hacen parte de los diferentes estilos y factores mencionados, los cuales se enmarcan dentro de un Acomodamiento Pragmático (Ardila y Clemente, 2019)[1].

Con el paso de los años, Colombia se ha ido integrando a los grandes circuitos internacionales siempre de la mano de los Estados Unidos pero, al mismo tiempo, fueron surgiendo nuevos actores no gubernamentales a quienes les interesaba insertarse internacionalmente y que, en muchas ocasiones, no serán escuchados. Fue así como los empresarios, las organizaciones no gubernamentales, las ciudades y las regiones, empezaron a linear su propia política exterior, independiente del Estado. Y fue así también que las comunidades epistémicas especializadas en temas internacionales criticaron esa alianza incondicional y esa subordinación a los Estados Unidos.

En este contexto, Juan Manuel Santos se orientó hacia una diversificación, mirando hacia el Asia y fortaleciendo sus relaciones con América Latina. De esta manera se comprometió con el tema de la paz, internacionalizando las negociaciones con las FARC en la Habana, las cuales gozaron de un amplio respaldo de la comunidad internacional. Y,  no contento con ello, sino que también buscó y logró el ingreso de Colombia a la OTAN y a la OECD.

Iván Duque: securitización y renarcotización

La agenda internacional del gobierno de Iván Duque se ha limitado a Venezuela y Estados Unidos. Resulta curioso, la baja prioridad que tienen los organismos multilaterales como la Alianza del Pacifico, al cual la anterior administración le otorgó gran importancia, sirviéndole ello al país para insertarse, aunque tardíamente, en el Asia-Pacifico.

Su discurso hacia Venezuela se deriva de la profunda polarización del país, y se muestra cercano e influido por la oposición venezolana y los Estados Unidos. Sin lugar a dudas, Colombia abandonó la prudencia hacia al vecino con el que compartimos 2.219 kilómetros, que tenemos un diferendo sin resolver por el Golfo de Venezuela o de Coquivacoa, y con el que nos unen, además, intereses económicos y sociales. Venezuela ha sido el principal y casi único país al que Colombia le exportaba productos con valor agregado, llegando su balanza comercial en el año 2008 a los US 8.000 millones de dólares siendo ésta favorable para nuestro país. 

De acuerdo con lo anterior, la situación con Venezuela es vista como un problema de seguridad y en la relación con Estados Unidos, el tema de drogas ha vuelto a liderar la agenda entre los dos países. No obstante, el presidente Donald Trump señala que “Colombia no ha hecho nada” (Revista Semana, 2019). “Colombia. (tiene) un nuevo presidente, muy buen tipo, lo conocí, lo tuve en la Casa Blanca y dijo que haría cosas por frenar el flujo de drogas. Pero más drogas están llegando ahora que antes de que fuera presidente. No ha hecho nada por nosotros”, dijo Trump sin ahondar en detalles (Sergio Gómez, El Tiempo, 29 marzo, 2019).

Y como si esto fuera poco, las declaraciones de Alejandro Ordoñez, embajador de Colombia ante la OEA, señalan que “la migración venezolana es parte de una agenda global para irradiar el socialismo en la región”, generaron gran polémica, mostrando la falta de coordinación del Ejecutivo en materia internacional. El mismo presidente y canciller tuvieron que salir a rectificar sus declaraciones. Lo curioso es que Ordoñez continúa en dicha Embajada. También se observa incongruencia y descoordinación con la Vicepresidencia, dando la impresión de que existen varios funcionarios de alto nivel las cuales se auto atribuyen como vocerías que le corresponden exclusivamente al Ministro de Relaciones Exteriores.

Así, securitización y renarcotización resurgieron como temas de Alta Política y se constituyen en dos pilares de la actual inserción externa colombiana. En este sentido, nuestra política exterior retornó a su tradicional diplomacia reactiva y a una ideologización y securitización con sus dos actores principales, Venezuela y Estados Unidos, aminorando una agenda temática más acorde al interés nacional.

Reduccionismo e ideologización

Colombia es una potencia regional secundaria[2] naciente que ha buscado posesionarse como líder regional. Se vale del Poder Suave y de la Diplomacia Pública para mejorar su imagen, ejercer liderazgo, construir nuevas alianzas y buscar un nuevo equilibrio de poder regional. Sin embargo, actualmente se observa una agenda exterior caracterizada por el reducionismo, y porque hace parte, en el mejor de los casos, de un liderazgo en el tema migratorio.

Si bien, las anteriores administraciones a Duque trataron de ejercer un liderazgo en temas como seguridad y drogas. Cuando llega el Expresidente Juan Manuel Santos a la Casa de Nariño, Colombia había aislada del escenario internacional, y sus relaciones con Ecuador y Venezuela estaban interrumpidas, logrando Santos reestablecerlas el mismo año de su posesión, en noviembre de 2010, y acercarse a América Latina y en particular a sus vecinos.

La historia reciente de la política exterior colombiana muestra una relación entre la ideologización y el pragmatismo. El gobierno de Álvaro Uribe (2000-2010) fue ideológico y privilegió las relaciones bilaterales, mientras el de Juan Manuel Santos (2010-2018) fue pragmático, conciliador y buscó afianzarse en organismos multilaterales como la Alianza del Pacífico, la UNASUR y la ONU, con el objetivo de acercarse a países latinoamericanos que resultaban prioritarios para el interés nacional. Las políticas de ambos se enmarcan en el mencionado Acomodamiento Pragmático.

Durante el periodo de Santos se pasó de un eje temático basado en las drogas y la narcotización de la política exterior, a otro cimentado en la internacionalización de la paz (Ardila y Clemente, 2019). A diferencia de Iván Duque, se retorna a una securitización de la agenda internacional. Esto resulta claro en la relación con los Estados Unidos y en la migración de venezolanos a territorio colombiano. Este último se enmarca en las relaciones colombo venezolanas y se percibe como un tema de seguridad que requiere de la colaboración internacional y regional.

En este sentido, las prioridades geográficas de la administración de Iván Duque se han concentrado en Estados Unidos y Venezuela. No obstante, el canciller Carlos Holmes Trujillo ha realizado viajes a China, países europeos como Bélgica y Finlandia, y a diversos países latinoamericanos.

En el ámbito multilateral, las Naciones Unidas y la OEA parecerían relevantes, no solo porque el canciller fue Embajador en la última, sino porque han sido escenarios donde se ha analizado el tema de Venezuela, buscando un respaldo internacional y regional para afrontar las olas masivas de migrantes venezolanos. El multilateralismo interesa en términos de Venezuela y su situación migratoria.

Por su parte, UNASUR perdió interés para Colombia debido a su inoperancia frente a Venezuela. Siete países latinoamericanos (incluyendo Ecuador), se retiraron de la UNASUR y Colombia y Chile, en sustitución, propusieron la creación de PROSUR[3], el cual se firmó en marzo del presente año, con el objetivo de aislar al presidente Maduro del escenario suramericano y profundizar el cerco diplomático para su retiro. Curiosamente, ni el Presidente Duque ni el Canciller Carlos Holmes Trujillo le han prestado mayor atención. Tampoco lo han hecho los medios de comunicación. Por su parte PROSUR parece un grupo que nació en agonía ante la ausencia de un liderazgo suramericano y la tendencia hacia una nueva derecha que privilegia más lo bilateral que lo multilateral.

Vecinos distantes: ¿nueva guerra fría multipolar?

Latinoamérica y el mundo se encuentran divididos frente a Venezuela y parecería que se está gestando una nueva guerra fría multipolar en la cual países como Rusia, China y Estados Unidos, buscan un mejor acomodamiento. El poderío norteamericano se encuentra debilitado y teme el fortalecimiento de Euroasia. La relación de Venezuela con Rusia y China preocupa a países como Estados Unidos y Colombia. Frente a este último resulta muy diciente la carta que envió la Embajada de la República de la Federación de Rusia al Congreso colombiano (Revista Semana, abril, 2019), mostrando su apoyo a Venezuela y señalando las provocaciones y la intromisión de Colombia en los asuntos internos venezolanos lo cual podría llevar a una guerra civil en el vecino país.

La nueva guerra fría también tiene presencia en América Latina, aunque tampoco goza de un consenso frente a Venezuela. En el Grupo de Lima, se observan diferencias, generando desconfianza y desaceleración frente al caso (Grenier, 2019). Por su parte, algunos de los países que integran el Grupo de Contacto -ocho europeos y cinco latinoamericanos- se han mantenido neutrales ante la situación venezolana y argumentan buscar una salida dialogada a la crisis. Tal es el caso de Uruguay y México. Este último alude a la Doctrina Estrada y, a principios emanados de la Revolución Mexicana como la no-intervención, autodeterminación y la soberanía.

La relación colombo-venezolana asemeja un péndulo que se mueve entre largos períodos de confrontación y cortos momentos de cooperación (Ramírez, 2011; Ardila y Amado, 2009). Con la Revolución Bolivariana esta tendencia se acentuó. Y Colombia debería ser cuidadosa en el manejo bilateral, regional e internacional, para evitar una mayor instrumentalización de la relación. De igual manera, los vínculos institucionales se han interrumpido, Colombia no tiene Embajador en Venezuela desde la administración Santos, en enero de 2018, y en febrero de 2019, Nicolás Maduro rompió relaciones diplomáticas entre los dos países, y acusa a Colombia de los levantamientos y diversas manifestaciones de la oposición. No obstante, hay que reconocer el apoyo que el vecino país brindó a las negociaciones de paz con las FARC.

Desde antes de Chávez, Venezuela ha basado su economía en el petróleo y ha desarrollado una diplomacia petrolera. En su momento y debido a los altos precios del crudo, promovió y lideró iniciativas como la del ALBA, la CELAC, Petrocaribe, el Banco del Sur y UNASUR, y también modernizó su equipo bélico (Battaglino, 2008). Aunque su liderazgo haya disminuido, Venezuela continúa teniendo seguidores como Nicaragua, Bolivia y Cuba. Y en el Consejo de Seguridad de la ONU cuenta con el respaldo de Rusia y China.

Reacomodo hacia Estados Unidos

En las visitas del Presidente Duque a Estados Unidos, la agenda bilateral se ha concentrado en las drogas, la situación venezolana y también el comercio. En el plano comercial, hay aranceles impuestos a las exportaciones de acero y aluminio, acerca de los cuales Colombia ha solicitado disminución. En materia de cultivos se han destruido 60.000 hectáreas y se esperaba destruir más de 100.000 este año. Se aprobó un paquete de asistencia por más de US $ 418 millones de dólares en recursos para expandir la erradicación de cultivos ilícitos. La ayuda, se podrá gastar en el 2019, y llegó con un incremento de 27 millones de dólares comparada con la de 2018, representando el primer aumento en casi cuatro años de la asistencia que brinda Estados Unidos a nuestro país.

Otro de los temas en la relación con Estados Unidos ha sido el de la paz. Varios congresistas norteamericanos, sobre todo demócratas, reiteran su apoyo al posconflicto e insisten en no abandonar la implementación de la paz. Muestran preocupación por el incremento de los crímenes de líderes sociales y defensores de derechos humanos. No obstante, aspectos vinculados con los reinsertados de las FARC, de la Justicia Integral por la Paz, JID, ha sido fuertemente cuestionado. Es la comunidad internacional la que continúa respaldando y monitoreando el tema.

Reflexión final

La política exterior colombiana se caracteriza por un Acomodamiento Pragmático que depende más de variables coyunturales que estructurales. Por eso es que el fortalecimiento de los funcionarios de carrera diplomática tiene un gran significado al poder conducir la inserción internacional del país hacia la construcción de políticas de Estado. Los factores internos, y la polarización del país y de sus principales actores –Estados Unidos y Venezuela- y, en especial, de las elites políticas y económicas, alimentan esta tendencia.

Sin lugar a dudas Venezuela y Estados Unidos son los principales actores para la política exterior colombiana. A un año de la presencia de Iván Duque en la Casa de Nariño, el discurso tanto interno como externo se muestra ideologizante, con unas elites fraccionadas frente a los principales temas de la agenda internacional, y con mensajes contradictorios. El retorno y aminoramiento hacia una diplomacia tradicional reactiva, resulta preocupante para lograr una inserción más positiva del país. Hay aspectos pendientes vinculados con la Alianza del Pacífico, México y Nicaragua y, más que todo, con el vecino venezolano y las grandes olas migratorias que se asientan en nuestro territorio y/o que están de tránsito hacia otros países.


 

Referencias

Ardila, M y Amado, Juan Andrés (2010), “Continuidades y cambios en las relaciones de Colombia con sus países vecinos”. En OASIS, 2010.

Ardila, Martha y Clemente, Isabel (2019), “Santos: Una Diplomacia Tradicional con cambios”, en revista OASIS 29 enero-junio.

Battaglino, J.M. (2008), “Palabras mortales; ¿Rearme y carrera armamentista en América del Sur?”. En: Revista Nueva Sociedad, No 15.

Cancillería de Colombia (2019) Página oficial. Disponible en: www.cancilleria.gov.co

Diario El Tiempo. (29 de marzo de 2019) Afirmaciones de Trump. Disponible en: www.eltiempo.co

Grenier, Ivon (2019) “Canada and the Venezuela crisis”. En: OASIS 30, julio-diciembre.

Ramírez, Socorro (2011) “El giro de la política exterior colombiana”. En: Revista Nueva Sociedad, No 231, enero-febrero.

Revista Semana (Abril, 2019) Situación con Venezuela. Disponible en: www.semana.co

 

 

[1] Entendiéndose con ello, que los cambios en la inserción externa colombiana son pragmáticos y coyunturales.

[2] Una potencia regional se define como aquel país que, debido a su dimensión, recursos naturales, voluntad política, liderazgo y estabilidad, podrían convertirse en “potencia”. Hace parte de una región y es capaz de ejercer influencia en la región a la que pertenece mediante la aplicación de una estrategia hegemónica o de liderazgo.

[3] Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay y Perú suscribieron el Foro para el Progreso y Desarrollo de América Latina (Prosur)


Martha Ardila
Politóloga y PhD. en Ciencia Política y Relaciones Internacionales
Universidad Externado de Colombia
martha.ardila@uexternado.edu.co

ZERO IMPRESA EDICIÓN 37
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