Después del desarme: garantías de seguridad a las FARC-EP

Desde el punto de vista académico, definir qué es posconflicto, desde cuándo se inicia un proceso de posconflicto y qué implicaciones tiene estar inmerso en él son preguntas muy controversiales y con bajos niveles de consenso, más aún cuando el escenario que se analiza corresponde al caso colombiano. Sin embargo, dejando atrás ese debate, no se puede negar que, desde un tiempo para acá, el país ya ha venido experimentando algunas fases propias de un proceso de posconflicto. Las numerosas desmovilizaciones —individuales y colectivas— de grupos alzados en armas, los mecanismos de justicia transicional implementados y las recurrentes reformas al sector de la seguridad son prueba de ello. Sobre este último punto, precisamente, se profundizará a continuación.

Tres grandes cambios en el sector de seguridad y defensa en Colombia desde 1990

En 1991, durante el gobierno de César Gaviria Trujillo (1990-1994) y luego de haberse elaborado una nueva Constitución, se introdujo uno de los principales cambios al sector de seguridad y defensa en la historia reciente del país: por primera vez, el cargo de ministro de Defensa fue ocupado por un civil y no por un general de la república (Grautoff & Chavarro, 2009). El nombramiento de Rafael Pardo en esa posición marcó un punto de inflexión en las relaciones cívico-militares en Colombia. Junto con ese cambio, de carácter estructural, llegaron otras iniciativas como la nivelación salarial de la fuerza pública y la profesionalización y modernización del sector, procesos complementados posteriormente a través del Plan Colombia (Schultze-Kraft, 2012).

Otro hecho que marcó un gran cambio en el sector consistió en que, después de 58 años de existencia, el Departamento Administrativo de Seguridad[1] (DAS) fue cerrado. En octubre de 2011, el presidente Juan Manuel Santos Calderón (2010-2014 y 2014-2018) decidió suprimirlo y reasignar sus funciones, debido, en parte, a los múltiples escándalos y a la falta de legitimidad que experimentaba la entidad en ese momento. Ante la ausencia de ese organismo, el servicio de inteligencia se tuvo que reestructurar y las funciones que cumplía el DAS se distribuyeron de la siguiente manera: la Agencia Nacional de Inteligencia Colombiana (ANIC) asumió las actividades de inteligencia; la Fiscalía General de la Nación, el Cuerpo Técnico de Investigaciones (CTI) y la Policía Nacional se encargaron de las labores de policía judicial; Migración Colombia adquirió las funciones de inmigración, y la Unidad Nacional de Protección (UNP) asumió los servicios de protección de personas en situación de riesgo[2] (Semana, 2011).

Un tercer elemento que representó otra transformación importante en el sector de seguridad y defensa en Colombia fue la formalización de la industria de la vigilancia y la seguridad privada. Ese proceso de formalización se originó en 1989, cuando el gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) derogó la Ley 48 de 1968, que les permitía a los ciudadanos organizarse y armarse para defenderse de grupos insurgentes. Ante esa situación, y dada la creciente demanda de seguridad en el país, en 1993 se expidió la Ley 62, que creó la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada —entidad adscrita al Ministerio de Defensa Nacional—, y luego se promulgó el Decreto Ley 356 de 1994, por medio del cual se estableció el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada. Este marco normativo permitió que un actor diferente del Estado y de su fuerza pública tuviera la capacidad de ofrecer servicios privados de protección a quien pudiera pagarlos.

La evolución de esta industria es notable: mientras que en 1994 había 763 servicios registrados y autorizados ante la Superintendencia, en 2011 había 4.338 y en 2016 la cifra había aumentado a 6.087 (Superintendencia de Vigilancia, 2016); adicionalmente, se ha estimado que en el país el número de empleados de vigilancia y seguridad privada puede llegar a superar el total de efectivos con los que cuenta la Policía Nacional (Florquin, 2011).

Sin haberlo premeditado, la formalización y consolidación de esta industria de vigilancia y seguridad privada ha sido un elemento fundamental en el funcionamiento de la UNP, entidad que, como se mencionó anteriormente, asumió algunas funciones del extinto DAS. Así lo comprobó la Contraloría General de la República (CGR) mediante un estudio efectuado en 2016. En su informe, la CGR encontró que la UNP no ha contado con el personal suficiente para proveer los servicios de protección que debe prestar, por lo que ha tenido que recurrir a tercerizar esos servicios, contratando empresas de vigilancia y seguridad privada para que la apoyen en su labor. Los datos suministrados por la CGR señalan que para el año 2015 la UNP aportaba apenas el 13 % del personal requerido para conformar los esquemas de seguridad asignados por la entidad, lo que se traduce en que el 87 % restante debían suministrarlo contratistas externos (Contraloría General de la República, 2016).

El sector de la seguridad y la protección a miembros de las FARC-EP

Ahora bien, en el marco del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, que se firmó en noviembre de 2016 entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo (FARC-EP), la relación entre la UNP y la industria de vigilancia y seguridad privada cobra aún mayor relevancia. Como resultado del acuerdo, específicamente del punto 3.4.7, que menciona la creación de un Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, la UNP fue llamada a formar parte y liderar dicho sistema. Su participación implicaría la creación de una subdirección en el interior de la entidad que, además de proveer seguridad y protección a aquellos desmovilizados de las FARC-EP que vayan a hacer política, también debería hacerlo “a las y los antiguos integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las familias de todos los anteriores de acuerdo con el nivel de riesgo” (Acuerdo final, 2016, punto 3.4.7.4.1).

Si, como lo estableció la CGR en 2016, la UNP no daba abasto con los esquemas de seguridad que debía proveer antes de que se firmara el acuerdo entre el gobierno y las FARC-EP, mucho menos podría llegar a cumplir a cabalidad lo que el acuerdo le exigía. Ante esa situación, el presidente Santos quiso darle nuevas herramientas a la UNP para poder asumir lo pactado, mediante una serie de decretos emitidos a comienzos de 2017[3]. Sin embargo, la Corte Constitucional declaró inexequible el Decreto 298, para impedir que los demás decretos pudieran cobrar vida; en otras palabras, esa declaración de inexequibilidad evitó la creación de la subdirección mencionada en el acuerdo y no permitió aumentar la planta de personal de la UNP para cumplir sus nuevas responsabilidades.

A pesar de ello, y ante la urgencia de poder desarrollar el sistema de seguridad que les brindara garantías suficientes a los antiguos miembros de las FARC-EP como lo requería el acuerdo, el gobierno tramitó un nuevo proyecto de ley, finalmente sancionado como la Ley 1865 de 2017. Esta nueva ley le permitiría a la UNP ampliar su planta de personal, sin tener que ajustarse a algunas de las limitantes que le impone la legislación nacional.

Paralelamente a los esfuerzos por superar esos obstáculos y restricciones legales, la UNP fue preparando a aquellas personas que podrían llegar a ser parte de los esquemas de seguridad que se les asignarían a los exmiembros de las FARC-EP. Para ello, se inició un proceso de selección por fases, en el que, luego de verificar el cumplimiento de ciertos requisitos mínimos para pertenecer a un esquema de seguridad[4], el personal desmovilizado de las FARC-EP que había sido previamente seleccionado por dicha organización sería llevado a un centro de entrenamiento —facilitado por una empresa de vigilancia y seguridad privada— en Facatativá, para realizar pruebas físicas, psicológicas y técnicas. En principio, la UNP afirmó que podría llegar a haber un poco más de 300 personas capacitadas para vincularse a los esquemas de seguridad, pero por el momento no tendrían permiso para portar armas de fuego (UNP, 2017).

Si bien este mecanismo de seguridad ha sido muy criticado, es importante reconocer que la garantía de seguridad para los antiguos miembros de las FARC-EP y sus familias es fundamental, si de hacer cumplir el acuerdo se trata. Aunque hasta hoy ninguno de los líderes del nuevo movimiento político Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (FARC) ha sido asesinado, ya son 25 los desmovilizados de las FARC-EP reportados como víctimas fatales de actos de violencia desde que se firmó el acuerdo en el teatro Colón. Si bien la cifra es relativamente baja, no deja de ser un punto crítico en el camino hacia la construcción de paz que atraviesa el país. Mientras tanto, la respuesta del gobierno frente a esos hechos consiste en afirmar que “no es posible asegurar hoy que todos los asesinatos tengan que ver con la condición de desmovilizados de las FARC ni que se trate de crímenes sistemáticos” en su contra (Justicia, 2017), pero eso no elimina o disminuye la responsabilidad del Estado adquirida en el acuerdo.

Vale la pena destacar que los antiguos miembros de las FARC-EP no son los únicos actores relevantes en ese proceso de construcción de paz sobre la guerra; por ejemplo, los datos de líderes sociales asesinados en lo que va corrido del año son muy desalentadores. Ambos casos son un claro reflejo de los enormes desafíos en materia de seguridad —y de garantías de protección a personas en riesgo— que debe afrontar un país que quiere pasar por una transición de una situación de conflicto armado a un escenario de búsqueda de paz. Ahora bien, ¿está Colombia realmente preparada para asumir esos desafíos?

[1] Mediante el Decreto 2872 del 31 de octubre de 1953 se creó el departamento administrativo denominado Servicio de Inteligencia Colombiano (SIC). El SIC luego pasó a denominarse DAS por medio del Decreto 1717 de 1960.

[2] Existen tres tipos de riesgo: ordinario, extraordinario y extremo. Al ordinario están expuestas todas las personas por el simple hecho de ser parte de una comunidad. El extraordinario está asociado a aquel que genera la realización de actividades públicas o el desempeño de cargos específicos. El extremo parte de las mismas características del extraordinario, pero el nivel de riesgo tiene una connotación de grave e inminente. En ese sentido, el Estado debe brindar especial protección a aquellas personas categorizadas con riesgos extraordinario y extremo (Decreto 4912 de 2011).

[3] Los decretos 298, 299, 300, 301 y 302 de febrero de 2017.

[4] Estos requisitos hacen referencia a las exigencias establecidas en el Decreto 356 de 1994, que rigen para cualquier ciudadano.

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Referencias

Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (2016). Recuperado de http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-y-conversaciones/Documentos%20compartidos/24-11-2016NuevoAcuerdoFinal.pdf.

Contraloría General de la República (2016). Análisis de esquemas de protección y contratación asociada, 2012-2015. Boletín Macrosectorial, 1 (2), 1-5.

Florquin, N. (2011). A Booming Business. Private Security and Small Arms. En Small Arms Survey 2011: States of Security. Small Arms Survey, Graduate Institute of International and Development Studies (pp. 101-133), Ginebra: Cambridge University Press.

Grautoff, M. & Chavarro, F. (2009). Análisis del gasto militar desde la perspectiva de la economía de la defensa: el caso colombiano, 1950-2006. Ecos de Economía, 13(28), 199-237.

Justicia (2017). Han sido asesinados 25 miembros de las FARC desde la firma de la paz. El Tiempo. Recuperado de http://www.eltiempo.com/justicia/conflicto-y-narcotrafico/25-miembros-de-las-farc-han-sido-asesinados-desde-la-firma-del-acuerdo-de-paz-con-esta-guerrilla-152752.

Semana (2011). El DAS deja de existir para dar paso a la Agencia Nacional de Inteligencia. Recuperado de http://www.semana.com/politica/articulo/el-das-deja-existir-para-dar-paso-agencia-nacional-inteligencia/248740-3.

Schultze-Kraft, M. (2012). La cuestión militar en Colombia: la fuerza pública y los retos de la construcción de la paz. En A. Rettberg (ed.), Construcción de paz en Colombia (pp. 405-433). Colombia: Universidad de los Andes.

Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada (2016). Informe de Gestión. Bogotá.

Unidad Nacional de Protección (2017). Comunicado de prensa del 11 de junio de 2017. Recuperado de http://www.unp.gov.co/comunicado-junio-11-2017.

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Andrés Macías Tolosa
Docente investigador
Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales
hector.macias@uexternado.edu.co

Zero Impresa Edición 35

ISSN electrónico: 2344-8431

ISSN impreso: 0123-8779