Del modelo de Estado en tiempos del coronavirus

«Somos una república unitaria y aquí no podemos manejar territorios continentales como islas»[1]. Con estas palabras y en medio de la adopción de medidas excepcionales por la llegada del coronavirus al país, el presidente Iván Duque reclamó que, en el ordenamiento territorial colombiano, la autonomía de los Gobiernos subnacionales se encuentra subordinada al nivel central de gobierno, y al mismo tiempo, requirió hacer efectivo el principio de coordinación consignado en el artículo 288 de la Constitución Política de 1991. Con esta intervención, una vez más, se puso en evidencia la permanente tensión derivada de la coexistencia de los principios de Estado unitario y autonomía territorial en nuestro modelo de ordenamiento político-administrativo, tensión que ha sido objeto de un profundo análisis constitucional luego de la ocurrencia de decisiones legislativas que imponen reglas a los Gobiernos territoriales en materia presupuestal, administrativa o minera[2].

En tiempos de crisis este debate vuelve a ponerse sobre la mesa. Durante el último mes han sido muchas las ocasiones en las cuales los mandatarios territoriales han apelado a la autonomía territorial, que igualmente les otorga la Constitución, para actuar con celeridad ante el gigantesco problema de salud pública que vislumbraban con la llegada de los primeros casos de la enfermedad al país. Era de esperarse que los Gobiernos subnacionales reclamaran medidas inmediatas por cuanto son titulares de competencias de naturaleza social que los ponen en la primera línea de respuesta ante una crisis sanitaria. Mientras tanto, el Gobierno nacional llamaba a la mesura y buscaba encontrar el mecanismo más adecuado para que la contención de la pandemia no terminara en una debacle económica que se traduciría, igualmente, en una catástrofe social.

El pulso de los mandatarios locales por reivindicar sus actuaciones autónomas para lograr celeridad en la implementación de las medidas, frente al reclamo del nivel central de gobierno de mantener unidad y coordinación en la intervención del Estado, invita a preguntarse si podría existir una diferencia entre los modelos centralistas y los autonómicos del ordenamiento territorial para atender situaciones atípicas como las que atestiguamos. Al respecto, y con el fin de evaluar su efectividad en dar respuesta a la COVID-19, Ana Carbajosa y Marc Bassets (2020) propusieron comparar el desempeño de dos tipologías de Estado que arrojan resultados visiblemente distintos en su capacidad de contención de muertes, para lo cual contrastaron el federalismo alemán con el centralismo francés.

Los analistas señalan que en el caso alemán existe un modelo de cooperación interterritorial en el cual el peso de las medidas subyace en los estados que conforman la federación[3], y estos, a su vez, deben articular los diferentes mecanismos de acción con el Gobierno federal. Como resultado, el Gobierno recomienda y coordina y cada estado decide cuándo y cómo ejecuta las medidas. Un ejemplo es la apertura gradual de las escuelas, que comenzará el 4 de mayo y que Baviera, el land (estado) más afectado por la pandemia, retrasará una semana. (Carbajosa & Bassets, 2020, párr. 4)

De igual manera, señalan que la descentralización se ha traducido en la existencia de una amplia red de hospitales locales y de centros de investigación regional, los cuales se encuentran distribuidos a lo largo y ancho del territorio, lo que favorece la disponibilidad de centros científicos especializados que han permitido la toma y el procesamiento de pruebas diagnósticas de manera masiva y oportuna.

En cuanto al modelo francés, mencionan la alta discrecionalidad del Ejecutivo en la toma de decisiones que contrasta con los procesos políticos más complejos del sistema alemán. Tal discrecionalidad se traduce en un proceso de adopción de decisiones expedito, el cual lo complementa un poder ejecutivo con amplia capacidad de reacción, combinación que ha resultado exitosa en adecuar el sistema de salud a las necesidades del momento sin que se hubiera reportado un colapso hospitalario. No obstante, señalan que, en este caso, el costo social de los errores en las actuaciones públicas es más alto por cuanto se dan en escala nacional, y lo ejemplifican con la decisión tardía de implementar pruebas diagnósticas tempranas y masivas, con lo que concluyen que la magnitud del impacto negativo hubiera sido distinta si dicha equivocación se hubiera dado solo en una porción del territorio. Para finalizar, afirman que la uniformidad en las medidas tampoco parece ser conveniente dado que la enfermedad se ha comportado de manera muy desigual en el territorio.

El paralelo es, sin duda, el abrebocas de un debate renovado sobre lo que podría llegar a ser la incidencia de los modelos de ordenamiento territorial en la eficiencia del Estado. Sin embargo, aún es prematuro arrojar conclusiones y los datos se encuentran lejos de ser concluyentes. De hecho, podría tenerse la sensación de que los buenos resultados se encuentran asociados en mayor medida a factores como la sensatez y el liderazgo político de los Gobiernos, así como a las disposiciones tempranas de distanciamiento social y al respaldo y la disciplina ciudadana en su acatamiento, lo que le resta peso a la idea de que la disponibilidad de las infraestructuras y los recursos especializados sean el factor determinante de la respuesta (sin desconocer de ninguna manera el valor y la importancia que tienen).

Para ilustrar lo anterior, se construyó una tabla en la que se listan veinte de los países más destacados en los medios, bien sea por su hasta ahora parcial éxito o fracaso en el manejo de la pandemia, los cuales se encuentran agrupados según su región geográfica. Para cada uno de ellos, se indica su modelo de Estado y se emplean los indicadores de contagio y muertes por cada 100.000 habitantes como una medida de efectividad en la gestión de la enfermedad. Tras comparar los datos, son llamativos los resultados diametralmente opuestos de países que, como Estados Unidos y Alemania, comparten la doble condición de ser federados y de contar con un robusto presupuesto en salud. De hecho, son Estados que, junto con Francia, ocupan los tres primeros lugares dentro de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD, s. f.b) en reportar el mayor gasto público en salud como porcentaje de su PIB (14,3 %, 9,5%  y 9,3 %, respectivamente). Por otra parte, para la fecha en que se escribió este artículo, con excepción de Ecuador y Brasil, los países suramericanos habían logrado mantener a raya el número de muertes[4], y sus cifras, a todas luces, contrastaban con las de países europeos que cuentan con mayores recursos médicos (de acuerdo con cifras de la OCDE, México y Colombia registran menos de 2 camas de hospital por cada 1.000 habitantes y Chile llega a 2, mientras que Francia alcanza 6 y Alemania 8) (OECD, s. f.a).

Ante la imposibilidad de arrojar conclusiones sobre el vínculo entre el modelo de Estado y el desempeño público frente a la crisis, la reflexión sobre el ordenamiento territorial en lo que compete al caso colombiano debería girar en torno al cumplimiento de los principios básicos de la descentralización consagrados en la Constitución: subsidiariedad, concurrencia y coordinación. La discusión debería poner énfasis en la necesidad de habilitar mecanismos colaborativos interterritoriales para el ejercicio del gobierno, lo cual demanda la adopción de un canal de articulación institucional en el marco de la excepcionalidad. En este espacio, las decisiones públicas podrían conciliarse entre los diferentes niveles de gobierno, de manera que el anuncio de acciones nacionales y territoriales transmita señales de acuerdo. Dicho sistema debería evitar a toda costa los choques de trenes políticos entre las autoridades del nivel central de gobierno y las entidades territoriales, por cuanto estos se traducen en señales ambiguas para el ciudadano y dan paso a exhibiciones de poder que, a la postre, solo sirven para desnudar las fragilidades institucionales arrastradas por los gobiernos de turno.

Una vez superada la crisis, será el tiempo de replantear los aspectos básicos del diseño de nuestro ordenamiento territorial. Para comenzar, la excesiva fragmentación de competencias dentro de sectores como salud o agua potable y saneamiento básico revela las costosas ineficiencias que vienen arrastrándose por más de veinte años. En consecuencia, será el tiempo de pensar en el esquivo nivel intermedio de gobierno como alternativa para aquellos ámbitos de competencia sectorial en los que las economías de escala son decisivas, para lo cual tendríamos que desempolvar las reflexiones de los constituyentes cuando propusieron a las provincias y las regiones como entidad territorial. Será también el momento para dar un debate de fondo sobre los mecanismos de focalización del gasto público social del orden local y sobre la distribución de las fuentes del financiamiento territorial, en particular las que corresponden al nivel departamental de gobierno, pues se demostró con creces que la fragilidad de sus rentas no resiste un golpe adicional. Será el tiempo de entender quiénes son los actores públicos responsables de atender fenómenos que, como los migratorios, derivan del ejercicio de una competencia exclusiva del orden nacional[5], pero que se vuelve borrosa para convertirse en una tarea que por defecto deben asumir las entidades territoriales. Será el momento de replantear los instrumentos de la gestión pública participativa para que las herramientas de la democracia respondan a las ciudadanías del siglo XXI. Será el tiempo de preguntarse ¿cuáles deben ser los nuevos canales de participación para la formulación de los planes de desarrollo o los planes de ordenamiento territorial?, ¿pueden funcionar las corporaciones públicas de manera remota para evitar la crisis de las instituciones democráticas, máxime cuando tienen la responsabilidad de ejercer el control político en momentos excepcionales?

Es probable que nunca resolvamos el interrogante que suscitó este ensayo, lo cierto es que pensar en clave del ordenamiento territorial a partir de la crisis derivada del coronavirus prende las alarmas sobre la obsolescencia de algunos elementos centrales de nuestra arquitectura institucional. Los debates públicos que recientemente han tenido lugar son un síntoma de los aspectos sin resolver en materia del diseño de la descentralización política, administrativa y fiscal. Ojalá el posconfinamiento nos traiga aportes renovados sobre aquel modelo de Estado que pueda dar respuestas más asertivas al reto de superar las profundas brechas de desarrollo territorial y social que vienen exponiéndose crudamente durante el encierro, y que en su momento, fueron la motivación de la estructura administrativa que hoy tenemos.

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Referencias

Carbajosa, A. &. Bassets B (17 de abril de 2020). La pandemia examina el federalismo alemán y el centralismo francés. El País. https://elpais.com/internacional/2020-04-17/la-pandemia-examina-el-federalismo-aleman-y-el-centralismo-frances.html.

Constitución Política de Colombia (1991).

Country Meters (s. f.). Top 20 países por población. https://countrymeters.info/es/.

Organizations for Economic Co-Operation and Devolpment [OECD] (s. f.a). Health expenditure and financing. https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=SHA.

Organizations for Economic Co-Operation and Devolpment (s. f.b). Health care resources. https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=HEALTH_REAC.

Organizations for Economic Co-Operation and Devolpment (s. f.c). Repositorio de estadísticas. OECD.Stat. https://stats.oecd.org/.

Presidencia de la República (1.° de abril de 2020). Somos una república unitaria; aquí no podemos manejar territorios continentales como islas, dijo el Presidente Duque al recalcar la necesidad de trabajar con una estrategia unificada frente a la pandemia. https://id.presidencia.gov.co/Paginas/prensa/2020/Somos-republica-unitaria-no-podemos-manejar-territorios-continentales-Presidente-Duque-estrategia-unificada-pandemia-200401.aspx.

WHO (26 de abril de 2020)

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[1] Declaración del presidente de la república del 1.° de abril de 2020 tras el escepticismo expresado por algunos mandatarios locales frente al anuncio de que se iniciaría el desmonte paulatino de las medidas de confinamiento preventivo (Presidencia de la República, 2020).

[2] La Corte Constitucional se ha pronunciado al respecto en sentencias como C-478 de 1992, C-517 de 1992, C-216 de 1994, C-535 de 1996, C-219 de 1997, C-579 de 2001, C-1258 de 2001, C-832 de 2002, C-894 de 2003, C-931 de 2006, C-173 de 2009, C-149 de 2010, C-397 de 2010, SU-095 DE 2018, entre otras.

[3] En virtud del artículo 32 de la Ley Federal de Protección para las Infecciones.

[4] No se mencionan los datos de contagio por el alto subregistro, aunque dicha cifra también se encuentra aparentemente controlada.

[5] En el caso colombiano, el nivel central de gobierno fija el conjunto de las reglas migratorias.

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Carolina Chica Builes
Docente investigadora
Facultad de Finanzas, Gobierno
y Relaciones Internacionales
carolina.chica@uexternado.edu.co

ZERO IMPRESA EDICIÓN 39

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