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8 de octubre de 2019

De la continuidad y la coherencia en la ruta de acción del gobierno Duque en materia de derechos humanos

A finales del primer gobierno Santos, luego de un amplio y extenso proceso participativo y a lo largo del territorio nacional (S.A.,2013), se expidió la Propuesta de política integral para los Derechos Humanos (Herrera, 2014; Pinzón, y Herrera, 2015). Ya en el segundo gobierno Santos, la Propuesta de Política fue adoptada con el nombre de Estrategia Nacional para la Garantía de Derechos Humanos y se constituyó en un punto de inflexión, pues luego de varias y sucesivas políticas de gobierno, este documento trazó una ruta en la materia para los próximos veinte años (SNDDHH-DIH, s.f.; Pinzón, y Herrera, 2015). Además de su carácter de política de Estado, así como su construcción participativa, la Estrategia se distinguió por su amplitud en la comprensión de los derechos humanos que ya no están anclados, de manera exclusiva y prioritaria, a los llamados derechos de primera generación, sino que aborda, de manera amplia, los demás derechos de segunda y tercera generación y se encuentra sustentada en el enfoque basado de derechos humanos como medio y como fin, además de reconocer las voces de un amplio universo de poblaciones. De manera paralela al proceso de diseño concertado de la política, durante la primera gestión del gobierno Santos, se procuró ordenar el amplio andamiaje institucional dedicado al tema de los derechos humanos, bajo la sombrilla de coordinación del Sistema Nacional de Derechos Humanos y DIH (Decreto 4100 de 2010; Herrera y Taylor, 2012; Herrera, 2013) encargado, además, de implementar la política de derechos humanos, así como de integrar el enfoque basado en derechos humanos en la lógica de funcionamiento de las políticas sectoriales.

Hoy, con el cambio de gobierno, si bien el documento de política de derechos humanos –Estrategia Nacional para la Garantía– se integra en el documento de las Bases del Plan de Desarrollo del Presidente Duque (DNP, 2019), en el panorama de la acción que el país lleva a cabo en la materia, sugieren emerger varios desafíos. Algunos de estos reiteran la complejidad de la gestión, los cuales debe encarar cualquier administración, incluyendo la nacional, de un tema transectorial como lo son los derechos humanos que, además, en el caso colombiano, cuenta con un amplio, profuso y no siempre complementario tratamiento, a partir de múltiples y variadas intervenciones públicas. Por el contrario, otros desafíos indican ser el resultado de las nuevas visiones que imprime el gobierno de turno en la gestión en la materia.

Pese a esta diferenciación entre desafíos viejos y nuevos, a la luz del análisis de políticas públicas, su lectura puede inscribirse en lo que la literatura identifica como el estudio de la coherencia de políticas. Para autores como Cejudo y Michel (2016), la coherencia puede y debe ser integrada en el análisis de políticas públicas desde tres dimensiones.

En primer lugar, en el análisis de la coherencia en la política, haciendo referencia a que no siempre el diagnóstico, los objetivos y las estrategias de intervención de la política guardan relación entre sí. En segundo lugar, la coherencia debe analizarse entre las políticas, pues debido a la creciente dispersión de intervenciones, dos o más políticas pueden estar traslapándose o, inclusive anulándose en sus propósitos de acción. En tercer lugar, es necesario analizar la coherencia entre los sistemas de políticas pues, como lo muestra la experiencia, conjuntos de políticas pueden dialogar y complementarse o no en el alcance, sentido y tipo de intervenciones que plantea cada uno. (Cejudo y Michel, 2016)

Y, el caso de los derechos humanos, específicamente la intervención pública a través de políticas públicas que se reafirman en la agenda nacional, con el documento de las Bases del Plan nacional de desarrollo 2018-2022, sugiere responder a las preocupaciones y llamados de atención que se hacen desde la perspectiva de análisis de la coherencia en y entre políticas, así como sistemas de políticas.

Viejos desafíos

Al igual que los documentos de planeación de los gobiernos predecesores, el texto de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 integra, en su estructura, estrategias relacionadas con los derechos humanos, y también cuenta con acápites destinados, de manera explícita, a la política de derechos humanos (DNP, 2019).

De esta forma, en el Pacto I, denominado Pacto por la legalidad: seguridad efectiva y justicia transparente, para que todos vivamos con libertad y en democracia, en el acápite A, “Seguridad, autoridad y orden para la libertad: Defensa Nacional, seguridad ciudadana y colaboración ciudadana”, entre los 17 objetivos destinados a consolidar la seguridad como uno de los pilares para la consecución de la legalidad, el gobierno integra el llamado Pacto por la vida (protección a personas y comunidades en riesgo) el cual busca “Fortalecer las medidas de prevención y protección a personas y comunidades en riesgo, en particular a víctimas, líderes sociales, defensores de derechos humanos” (DNP, 2019, p.25). A su vez, el acápite 2 del mismo Pacto I, titulado “Imperio de la ley y convivencia: derechos humanos, justicia accesible, oportuna y en toda Colombia, para todos”, presenta en su Objetivo 1. Una apuesta por el goce efectivo de los derechos de los colombianos, cuyo contenido expone la tabla a continuación:

Tabla 1: Pacto por la legalidad: seguridad efectiva y justicia transparente para que todos vivamos con libertad y en democracia. “Imperio de la ley y convivencia: derechos humanos, justicia accesible, oportuna y en toda Colombia, para todos”

Fuente: adaptado a partir de DNP (2019)

 

De esta forma, y aunque el documento no haga explícito el cómo se llevarán a cabo las estrategias de este objetivo, si se sugieren integrar, en su estructura, los avances que, en materia de diseño de política, se heredan del gobierno anterior. Se reafirma de esta manera la vigencia de la Estrategia Nacional, así como del Sistema Nacional de Derechos Humanos. De igual forma se le da también continuidad a los avances en materia de los debates que el país ha venido dando en relación con el acápite de derechos humanos y empresa. A la vez, el texto de las Bases del Plan de Desarrollo revive la obligación que el Estado colombiano tiene con el sistema internacional de formular un Plan de Acción en Derechos Humanos (PADDHH), en virtud de la plataforma de acción, trazada por la Conferencia de Viena (Naciones Unidas, 1993). Una obligación que, desde el gobierno Pastrana, aparece en los planes de los gobiernos pero que, a diferencia de muchos países de la región y del mundo, a la fecha no se ha podido materializar.

No obstante el interés del gobierno por retomar el proceso de construcción del Plan de Acción en Derechos Humanos, dicha iniciativa presentó uno de los primeros desafíos para el gobierno de turno, tanto por la envergadura de la iniciativa como por su articulación con el andamiaje institucional y de documentos de política vigente en el país.

En primer lugar, porque el proceso de formulación del PADDHH, según lo sugiere el Handbook que la Oficina del Alto Comisionado de Nacionales Unidas circuló en el 2002 (OACNUDH, 2002), es multi-actor y transversal a la estructura estatal. Y, si bien  los países en el mundo han adoptado diversos esquemas para su formulación e implementación (Herrera, 2018), la esencia del Plan de Acción requiere de una amplia participación de actores institucionales y no institucionales para concertar qué derechos se integrarán, cómo se entenderán, cómo se abordarán y cómo el mismo Plan de Acción será puesto en marcha en el contexto de las políticas sectoriales y transectoriales de cada Estado (OACNUDH, 2002).

Por otro lado, y dado que el país cuenta con una Estrategia de Derechos Humanos trazada hace veinte años, la cual integra esfuerzos y aprendizajes institucionales y sociales de más de treinta años en la materia y, a la vez, por ser un Estado que dispone de múltiples políticas y normatividad, el cual busca proteger diversos derechos y diversas poblaciones, aunque queda la duda de cuál será, en consecuencia, el papel que jugará el Plan de Acción: ¿Cuál puede y debe ser su alcance en el marco del acervo nacional de políticas e instrumentos de política en materia de derechos humanos?

Este panorama destaca los desafíos que, en términos de coherencia entre políticas, debe resolver el gobierno en el proceso de construcción y armonización de sus instrumentos de política, en uno de los temas que, aunque suele supeditarse en los últimos gobiernos a diversas prioridades es, sin lugar a dudas, uno de los valores primordiales del Estado y que el país ha venido abordando con mayores resultados en la formulación que en la implementación de políticas.

Además del desafío que implica formular y armonizar los contenidos del PADDHH con la Estrategia, el gobierno de turno, al igual que los gobiernos predecesores deberán lidiar con la diversificación, multiplicación, especialización y dispersión de políticas, estrategias y espacios interinstitucionales que están vigentes en el país para la gestión del tema de los derechos humanos, tanto en el nivel nacional como en el nivel territorial.

De esta forma, la puesta en marcha de la Estrategia nacional para la garantía de derechos humanos, documento particularmente inclusivo y completo, deberá dialogar con políticas como la de prevención de violaciones de derechos a la vida, libertad e integridad (Decreto 1581 de 2017); de protección de defensores de derechos humanos; con el Plan de acción de derechos humanos y empresa; las políticas de protección poblacionales como las de mujeres, comunidades indígenas, afrocolombianas, personas con discapacidad, niños, niñas y adolescente y demás que el Estado haya venido adoptando a lo largo de los años y que hoy, con un enfoque u otro, reaparecen en el panorama de documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo.

Así, con miras a la implementación, el gobierno deberá emprender, por un lado, un análisis de coherencia entre políticas pues este entre otros, podría evitar duplicidad y yuxtaposición de acciones, funciones e instancias o, inclusive, conflicto entre propósitos y medios de intervención pública frente a los mismos temas, las mismas poblaciones y eventualmente los mismos derechos. Y, por el otro lado, y no de menor relevancia, el gobierno deberá avanzar en una reflexión sobre la forma como podrá ser puesta en marcha la Estrategia y, en caso de formularse, el Plan de Acción en Derechos Humanos, ya sea como políticas autónomas o como políticas “sombrillas” – resolviendo previamente cómo se integrarían las dos– cuyas líneas de acción deberán ser reintroducidas en las diversas políticas sectoriales, cuya puesta en marcha atiende alguna de las dimensiones que aborda la Estrategia.

De la misma forma, y de nuevo, con el fin evitar la duplicidad de acciones y dispersión institucional, la puesta en marcha de la Estrategia y, eventualmente, del Plan de Acción de Derechos Humanos, requiere de una reflexión de coherencia entre sistemas de política. En este caso, los más cercanos son el Sistema Nacional de Atención Integral para las Víctimas, así como el andamiaje que prevé el Acuerdo de la Habana. Cabe decir que los dos sistemas dialogan con los propósitos del Sistema Nacional de Derechos Humanos y convocan en su gestión entidades similares.

Nuevos desafíos

Los desafíos esbozados previamente no son propios o exclusivos del gobierno actual. De hecho, la dispersión, la duplicidad y yuxtaposición de estrategias y funciones no es nueva en el mundo de la gestión de los derechos humanos. Por el contrario, la acción pública en derechos humanos es un asunto que el Estado colombiano ha abordado de manera permanente con anterioridad (Roth, 2006; Soto, 2006), inclusive a las reformas y trasformaciones que introdujo la Constitución de 1991. Y esto ha conducido a la acumulación de una multiplicidad de estrategias, situación que los pocos documentos de análisis de la acción pública en derechos humanos ya evidencian desde los inicios del siglo (Universidad de los Andes & Asesoría y Gestión Cia. Ltda. 2002; CONPES 3172, 2002) y que, actualmente, con la introducción de nuevas prioridades de gobierno, invita una vez más a abrir un debate sobre la complementariedad de la amplia malla de intervención con la que cuenta el Estado.

Lo anterior invita, además de las discusiones propias de política pública, revisitar el tema de los derechos humanos, desde la perspectiva de la gestión pública, esta implica mapear la malla institucional y sus capacidades, no solo de puesta en marcha de las políticas, sino su capacidad de articulación y complementariedad para atender temas transectoriales como lo son los derechos humanos. En especial, y con base en las metas que se formulan en el documento de las Bases del Plan de Desarrollo, llama la atención la relación entre el Ministerio del Interior y la Consejería Presidencial de Derechos Humanos y Asuntos Internacionales (nombre que la Consejería adopta en el gobierno actual), dos entidades que históricamente han liderado, desde distintas posiciones en la arquitectura institucional del Ejecutivo y, en consecuencia, capacidades específicas, relacionadas con el tema de las política de derechos humanos en el país.

Finalmente, además de los desafíos que el gobierno hereda, no se puede perder de vista que el sentido desde el cual sugiere estar concebido el documento de las Bases del Plan Nacional de desarrollo, puede abrir debates e interrogantes adicionales, más cercanos al sentido y la comprensión que el Estado, el cual le otorga a la noción de derechos humanos. Este y la función que, en consecuencia, se le ha dado a los derechos humanos en los sucesivos gobiernos ha variado (Herrera, 2013), y en este sentido, el gobierno actual tampoco es la excepción.

De esta forma, si bien el Pacto I del documento le da continuidad a la Estrategia de Derechos Humanos y al Sistema de Derechos Humanos, la comprensión que dicho pacto y, en general el documento de las Bases, insinúa proyectar sobre el alcance de derechos puede no estar dialogando, obligatoriamente, ni con la comprensión del gobierno predecesor, así como tampoco con el contenido de la Estrategia con la que el país se compromete hasta 2032. En este sentido, la garantía de derechos queda, una vez más, sujeta al lente de seguridad. Expone al respecto el documento de las Bases del Plan que:

Desde la perspectiva de derechos, la seguridad es un componente del régimen democrático en la medida que es condición del ejercicio de la oposición política y de los derechos a la participación ciudadana. (…) Para enfrentar con éxito las amenazas y los desafíos que se presentan a la seguridad de los ciudadanos y a los intereses nacionales, se requiere una visión multidimensional de la seguridad que trascienda el componente militar y policial y que se asuma integralmente como una tarea del conjunto de instituciones estatales y de la sociedad para garantizar los derechos civiles, económicos, sociales, culturales y los ligados al medio ambiente (Bases del Plan, p.5-7).

Este cambio de visión que expone el Plan del actual gobierno implica, pese a la continuidad que, en términos de vigencia de documento de política, se da en la materia por primera vez en un cambio de gobierno, una relectura del problema público de la garantía de los derechos, de las causas de su violación y, en consecuencia, las alternativas de solución. Y la duda que queda es si esta “nueva” lectura resulta compatible con el diagnóstico que sustenta el diseño de las líneas de intervención que plantea la Estrategia de Derechos Humanos. De esta manera se formula la pregunta: ¿Cuáles pueden ser o cómo construir los puntos de encuentro entre las visiones de miles de colombianos que participaron en su proceso de formulación y la interpretación de la situación a partir de la cual hoy se construye la ruta de acción del gobierno?


Referencias

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Decreto 1581 de 2017. Por el cual se adiciona el Título 3 a la Parte 4, del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, para adoptar la política pública de prevención de violaciones a los derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad de personas, grupos y comunidades, y se dictan otras disposiciones. Presidencia de la República de Colombia.

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Patricia Herrera Kit
Docente investigadora del CIPE
Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales
patricia.herrera@uexternado.edu.co

ZERO IMPRESA EDICIÓN 37
ISSN ELECTRÓNICO: 2344-8431
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