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27 de enero de 2020

Cooperación Sur-Sur: una ventana de oportunidad hacia una integración regional en América Latina y el Caribe

La cooperación Sur-Sur (CSS) ha contribuido a conducir una nueva noción de cooperación a nivel global por medio del desarrollo de capacidades y el establecimiento de alianzas entre socios de los países en desarrollo. Su discurso se fundamenta en lecciones aprendidas y en generar una agenda en la cual el desarrollo sea más incluyente, eficaz y horizontal (Tres, 2012). Sus bases técnicas se sustentan en las 38 recomendaciones que se establecieron tras la aprobación del «Plan de acción de Buenos Aires para promover y realizar la cooperación técnica entre los países en desarrollo» (PABA)[1], aprobado en 1978.

Si bien el PABA incluyó 6 recomendaciones encaminadas a que, desde la Organización de Naciones Unidas (ONU), se pudiera promover la cooperación técnica entre países en desarrollo (Xalma & López, 2017), los primeros veinte años no hubo una aplicación efectiva debido, en parte, al contexto de Guerra Fría. Por esta razón, no fue sino hasta entrado el siglo XXI que los foros realizados por la ONU hicieron resurgir la CSS y la pusieron en un punto alto debido a cambios en el paradigma del desarrollo, como la inclusión del enfoque humano y sostenible, así como nuevos insumos para construir una cooperación más participativa y menos asistencialista (Xalma & López, 2017).

La visión compartida de los países del Sur global de fortalecer la CSS quedó reflejada en la Agenda 2030 bajo la cual se aprueban los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) en el 2015. La CSS se presenta como una ventana de oportunidad para complementar la cooperación Norte-Sur, con el fortalecimiento de espacios de diálogo entre pares, o entre países con un desarrollo socioeconómico relativamente homogéneo, que tenga como punto de partida la solidaridad, la integración y las alianzas alrededor de metas u objetivos comunes para dinamizar y hacer más eficaz el sistema de cooperación al desarrollo  (Xalma & López, 2017).

Desde la aprobación de los ODS, han comenzado a proliferar mecanismos y estrategias que tienden a sumar esfuerzos, basados en la idea de ser más activos en la conformación de alianzas que permitan aumentar o robustecer los recursos y el intercambio de experiencias, capacidades y conocimientos que permitan alcanzar el desarrollo sostenible de todos los países, en sus tres dimensiones: económica, social y ambiental.

Por lo anterior, este artículo tiene como objetivo analizar la CSS como un instrumento político con el que cuentan los países del Sur global para apoyar, de manera conjunta, sus procesos de desarrollo con el intercambio de experiencias, tecnologías, políticas, buenas prácticas y saberes, que se fortalece por medio de instancias regionales, como sucede en el caso de la región de América Latina y el Caribe.

 Origen de la cooperación Sur-Sur

Según Cabana (2014), la CSS se remonta a cuatro periodos principalmente: 1945-1978, 1978-2000, 2000-2009 y 2009-2013. El primero se caracteriza por la Conferencia de Bandung (1955), la creación del Movimiento de los Países No Alineados en 1961, la creación de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD) en 1964, que deriva en la creación del Grupo de los 77, conformado por países en desarrollo que buscaban unificar la posición respecto al comercio internacional para generar un mayor desarrollo en cada uno de los países de manera justa. Además, desde su funcionamiento, la UNCTAD se pensó como una herramienta para mejorar la cooperación entre países en desarrollo (Cabana, 2014). Así mismo, la CSS encuentra espacios de diálogo en foros de naturaleza multilateral, en especial en aquellos brindados por la ONU, en donde se empieza a gestar la cooperación entre países en desarrollo.

El segundo periodo (1978-2000) inicia con la aprobación del PABA en 1978, que sienta las bases de lo que hoy se denomina la CSS y por medio del cual se busca, también, transformar el imperante orden económico internacional, lo que se ve imposibilitado por el contexto de Guerra Fría y varios conflictos mundiales (Cabana, 2014). Este periodo estuvo acompañado de diversos eventos gestionados por y para el Sur: en 1987, por ejemplo, se crea la Conferencia del Sur para buscar alternativas para lograr un orden económico internacional más equilibrado y justo; el documento final de esta conferencia -titulado Challenge to the South– mostró posturas y visiones respecto a cómo debería ser el desarrollo para los países del Sur, teniendo en cuenta principalmente sus realidades socioeconómicas. Otro evento significativo se dio en el 2000 con la celebración de la Primera Cumbre del Sur en La Habana, en la que se trataron temas relacionados con la globalización y el desarrollo, y se definió la CSS como una herramienta para el desarrollo y el fortalecimiento de la independencia económica. Es en este periodo cuando se empieza a emplear el término CSS en todos los niveles, tal como lo ilustran los textos de Cabana (2014) y Ul Haq (2002).

Por otro lado, en el tercer periodo (2000-2009) se amplió el debate a problemáticas que estaban pasando en el mundo, pero que no se habían visibilizado de manera adecuada durante la Guerra Fría, como es el caso de la lucha contra la pobreza. En el campo de la cooperación internacional, por ejemplo, la Declaración del Milenio (2000) y el Consenso de Monterrey sobre la Financiación al Desarrollo (2002) son dos instrumentos que fortalecen instancias de gobernanza para el desarrollo para el siglo XXI.

Al mismo tiempo, el auge de las economías de los países conocidos como los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) fortalece el papel de los llamados países de renta media alta que empiezan a desempeñar un papel importante como principales donantes de CSS y generan espacios de diálogo político bajo la concepción de potenciar a los países del Sur por medio de diversos espacios de integración, dentro de los que, además, se empieza a cuestionar la eficacia de la ayuda para el desarrollo. Es así como los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico incentivan encuentros denominados foros de alto nivel (FAN), como el FAN de Roma en el 2003 sobre la armonización entre los donantes y los países receptores, el FAN de París en el 2005 sobre la eficacia de la ayuda para el desarrollo, la Segunda Cumbre de Doha en el 2005, el Programa de Acción de Accra en el 2008, el cual buscaba fomentar y agilizar los compromisos del FAN anterior, y la Conferencia de Nairobi sobre CSS en el 2009 (Cabana, 2014). En dicho periodo, la CSS tiene tal importancia que se incluye en todas las instancias de debate internacional sobre el desarrollo.

Finalmente, el último periodo (2009-2013) se caracterizó por tener aproximadamente 115 eventos sobre CSS en los que no solo se incorporó la CSS en la Agenda de la Eficacia de la Ayuda. Sin embargo, en este periodo también se vio afectado el flujo de ayuda que se les otorgaba a los países en desarrollo, como consecuencia de la crisis económica que golpeó dicho rubro en el 2008. Prueba de esto fue la disminución que se reflejó en el periodo 2009-2011, ya que 17 de los 27 miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo disminuyeron su ayuda oficial para el desarrollo (AOD) para los países en vías de desarrollo de ingreso medio bajo e ingreso medio alto, en donde para dicho año los flujos pasaron de US$38.000 millones a US$35.000 millones y de US$24.000 millones a US$14.000 millones, respectivamente (Cabana, 2014).

En materia de foros, este periodo contó con el IV FAN de Busán (2011), en el cual la CSS fue el centro del debate como también lo fue la cooperación triangular. De este FAN resultó un building block en el que la CSS era la punta de lanza para concentrar esfuerzos de los países socios y así mejorar sus resultados en aras del desarrollo. Además, se creó el Grupo de Trabajo Interno Pos-Busán que tuvo la tarea de generar una debida articulación con la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo[2] (Cabana, 2014).

La cooperación Sur-Sur como instrumento de integración en América Latina y el Caribe

La CSS pretende entender el desarrollo desde una perspectiva más adaptada a la realidad de los países del Sur. De la misma forma, este término ha dado pie para la conformación de alianzas multilaterales entre países para fortalecer relaciones de comercio, de inversión, de integraciones regionales, políticas, científicas y/o técnicas entre los países del Sur, los cuales tienen un desarrollo homogéneo (Lima, Milani & Muñoz, 2016).

Por lo anterior, la CSS es un instrumento con el cual los países latinoamericanos pueden fortalecer sus capacidades locales y nacionales mediante escenarios de cooperación e integración regional. Sin embargo, se observa que los denominados «regionalismos» son más el resultado de una dinámica material y social que se ha venido gestando por medio de la construcción de factores políticos e ideológicos alrededor de una noción de identidad conjunta, que se manifiesta en el discurso de un «nosotros» (Juste, 2015) para establecer puntos en común, pero que no derivan en discusiones centrales ni en mayores resultados.

La región de América Latina y el Caribe está constituida, en su mayoría, por países de renta media y un desarrollo humano mediano. Esto la ha venido posicionando como una protagonista en materia de CSS por sus relevantes aportes en el terreno, pero muy especialmente por su dinamismo en la construcción conceptual alrededor de la CSS. Sin embargo, América Latina es una región caracterizada por tener el mayor número de procesos de integración respecto a otras regiones del mundo, así como de mecanismos de cooperación regional que la han llevado abrir demasiados espacios de concertación, por lo que la CSS se instaura como un instrumento que en distintos escenarios cobra fuerza, entre algunos ejemplos se pueden mencionar el Plan Puebla Panamá (2001), Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (2004), Comunidad Suramericana de Naciones (2004), Cumbres de América Latina y el Caribe (2008), Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños Alianza del Pacífico (2011), entre otros (Ayllón, Ojeda & Surasky, 2014).

En este mismo sentido, la región de América Latina y el Caribe ha sido innovadora en cuanto a que no solo se ha integrado en términos económicos para solucionar problemas de esta índole, sino también en relaciones que van más allá y que se integran bajo el concepto de nuevo regionalismo, al cual la CSS pone una importante fuerza para que se concreten esfuerzos conjuntos en la región. Además, no solo es la CSS la que aporta en estas dinámicas, pues se encuentran conceptos como la regionalización, la integración regional y la subregional en los que los países del Sur ven un buen campo de oportunidades para trabajar mancomunadamente y de este modo forjar un camino directo hacia el desarrollo (Ojeda, 2010).

Dentro de la definición de CSS mencionada, es necesario resaltar que no solo se limita a asistencia técnica, mutuo beneficio, transferencia de tecnologías, entre otros, pues busca, de la misma forma, incorporar nuevos actores en las relaciones interregionales, priorizando elementos sociales, culturales y políticos que se funden bajo una sola agenda de integración. Así mismo, esfuerzos como la Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe, el Banco del Sur, la Unión de Naciones Suramericanas, entre otros, fueron posibles gracias a la CSS, la cual ha dado las bases para edificar un entramado interamericano bajo un sistema en el que no solo los actores estatales o tradicionales participen, sino que la sociedad civil y el tercer sector puedan participar e influir en la construcción de una agenda pluralista para el desarrollo (Ojeda, 2010).

Todo ello es una muestra de cómo, por medio de diversos escenarios, los países de la región se unen para buscar un camino conjunto hacia el desarrollo; sin embargo, no existe uno que logre tener fuerza institucional, un entramado de redes o de sistemas que convoque a todos los países para llevar a cabo una unión, una integración o un regionalismo similar al del continente europeo en su momento, pero adaptado a la realidad latinoamericana y que impulse todos los ámbitos ya mencionados para construir un criterio propio en el mundo desde la unidad y desde la CSS como base de creación.

A pesar de esto, las iniciativas que se han llevado a cabo en los periodos analizados en el primer eje de este documento han abierto debates y han especializado la CSS para instalar mejores capacidades en los países que la emplean para compartir experiencias, entre otras cosas, con sus pares. De la misma forma, hay que reconocer que organismos como la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) han sido un proyecto político ambicioso que integra a 33 países y que pone sus esfuerzos para enfrentar los desafíos del desarrollo y la cooperación regional, aglutina posiciones conjuntas en temas como la financiación para el desarrollo y criterios para que los países de renta media puedan cumplir con la Agenda 2030 (Ayllón, Garelli, Gutiérrez & Solano, 2018).

En virtud de ello, iniciativas como la CELAC muestran que la CSS es un instrumento para tener una entidad como región, la promoción de un desarrollo sostenible, la reducción de asimetrías existentes en la región y la disminución de brechas de desarrollo nacionales. Desde la otra orilla, otro organismo que ha establecido alianzas mediante la CSS es la Organización de Estados Americanos; sin embargo, este mecanismo de integración regional todavía no tiene tal fuerza para construir conceptos propios, mecanismos de financiación e instrumentos de gestión de la CSS (Ayllón, Garelli, Gutiérrez & Solano, 2018).

La CSS ha sido tan apropiada por los países de América Latina que los flujos económicos de estos países dentro de este rubro, sin cuantificar los intercambios técnicos y de conocimientos para fortalecer capacidades que tiendan al desarrollo, pasaron de US$5.900 millones a US$15.061 millones del 2012 al 2013 en materia de AOD (Morales, 2016). Igualmente, la CSS sirve para generar un cambio en la balanza dentro de la cooperación internacional, pues esta no solo puede llegar a ser un instrumento con el que jalone a una región en conjunto hacia un desarrollo, sino que a su vez permite consolidar a nivel mundial un diálogo más incluyente entre actores y aquellos que son desconocidos, optar por buenas prácticas, lo que mejora así la eficacia en las acciones de cooperación, y por último, una descentralización del sistema de cooperación internacional (Morales, 2016).

Conclusión

Hasta este punto se analizó la CSS como un instrumento de integración dentro de la región de América Latina y el Caribe, tal como sucede dentro de escenarios como el de la CELAC, entre otros foros de debate en los que la CSS promete ser un bastión de unificación para un mismo desarrollo basado en las realidades y en el nivel socioeconómico de cada país. Además, es necesario que esta herramienta busque no solo sentar una posición política en el mundo, sino que también logre definir un escenario cultural, económico, social, entre otros, para que de este modo se pueda ver a la región con una voz y una postura más fuertes en el mundo en materia de desarrollo.

Además, hay que hacer hincapié en el hecho de que los procesos de unión y de integración que se han visto en la región son el reflejo del entendimiento mutuo y de reconocer que en los diferentes países se cuenta con potencial tecnológico, enormes experiencias, buenas prácticas y saberes que han llevado a que la región sea reconocida por sus aportes para la construcción de la CSS. De la misma forma, hay que nutrir el debate y dar pasos más grandes para unificar instituciones, mercados y sistemas, pues de este modo se puede consolidar el denominado nuevo regionalismo con la CSS como estandarte para alcanzarlo.

Desde la otra orilla, la CSS es, también, una alternativa para convivir en el desarrollo regional de América Latina y el Caribe, pues esta modalidad de cooperación desde un principio buscó romper con los paradigmas asociados a la cooperación tradicional, o cooperación Norte-Sur, y de ese modo avanzar hacia un nuevo paradigma adaptado a la realidad que alberga la región. Además, sin este cambio de paradigma en el sistema de cooperación internacional, nunca se habría podido tener desarrollo independiente alejado de los modelos tradicionales de financiamiento y de ayuda para el desarrollo.


Referencias

Ayllón, B., Garelli, O., Gutiérrez, A. & Solano, I. (2018). La cooperación Sur-Sur y triangular en los escenarios globales y regionales 2012-2016. San Salvador: Contracorriente Editores. Recuperado de https://www.oecd.org/dac/dac-global-relations/2018%20SEGIB%20-%20La%20CSS%20y%20TC%20en%20global%20and%20regional%20scenarios.pdf

Ayllón, B., Ojeda, T. & Surasky, J. (2014). Cooperación Sur-Sur: regionalismos e integración en América Latina. Madrid, España: Los libros de la Catarata – Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación.

Cabana, S. L. (2014). Cronología e historia de la cooperación Sur-Sur. Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur - Mastergraf. Recuperado de https://www.cooperacionsursur.org/images/Doc_Crono_SurSur_2014.pdf

Gobierno de México (s. f). Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo (AGCED). Recuperado de https://www.gob.mx/amexcid/acciones-y-programas/alianza-global-para-la-cooperacion-eficaz-al-desarrollo-79136

Juste, L. M. (2015). La cooperación Sur-Sur como una herramienta de integración latinoamericana. Barcelona: Universidad Autónoma de Barcelona. Recuperado de https://ddd.uab.cat/pub/tfg/2016/163241/TFG_lmorenojuste.pdf

Lima, M. R., Milani, C. R. & Muñoz, E. E. (eds.) (2016). Cooperación Sur-Sur, política exterior y modelos de desarrollo en América Latina. Buenos Aires: Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales. Recuperado de http://biblioteca.clacso.edu.ar/clacso/gt/20160908024538/CooperacionSurSur.pdf

Morales, A. H. (2016). La cooperación Sur-Sur y el reto de su cuantificación, evaluación y valoración.

Revista Iberoamericana de Estudios de Desarrollo, 5(1), 88-122. Recuperado de http://ried.unizar.es/index.php/revista/article/viewFile/194/93

Ojeda, T. (2010). La cooperación Sur-Sur y la regionalización en América Latina: el despertar de un gigante dormido. Relaciones Internacionales, (15), 91-111. Recuperado de https://revistas.uam.es/index.php/relacionesinternacionales/article/viewFile/5050/5509

 

Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur (s. f.). Plan de Acción de Buenos Aires. Recuperado de https://www.cooperacionsursur.org/images/Infografia38anosPABA01.pdf

Tres, J. (2012). La cooperación Sur-Sur emergente de Busán: ¿retórica coyuntural o resultado de la fortaleza económica de los países emergentes? (ARI). Real Instituto El Cano. Recuperado de http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/america+latina/ari23-2012

Ul Haq, M. (2002) . Beyond the slogan on South South Cooperation. World Development, 8(10), 743-751. DOI: https://doi.org/10.1016/0305-750X(80)90001-7

Xalma, C. & López, S. (2017). Informe de la cooperación Sur-Sur en Iberoamérica. Madrid, España: Cyan, Proyectos Editoriales, S. A. Recuperado de https://cooperacionsursur.org/images/2017/InformeCSS2017/InformeCSS2017_es.pdf


[1] Resultado de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo, realizada del 30 agosto al 12 de septiembre de 1978, en la que se establecieron, de manera inédita, los lineamientos de la hoy denominada CSS, en cuanto a su componente técnico (Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur Sur, s. f.).

[2] Fue creada en el IV Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda en Busán (Corea del Sur, 2011), donde se establecieron principios compartidos para lograr las metas comunes e involucrar a todos los que hacen cooperación para el desarrollo: apropiación de las prioridades del desarrollo por los países en desarrollo, enfoque en los resultados, alianzas incluyentes para el desarrollo, transparencia y responsabilidad compartida (Gobierno de México, s. f.).


Sebastián Moreno Chaves
Especialización en Cooperación Internacional y Gestión de Proyectos para el Desarrollo
Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales
sebastian.moreno03@est.uexternado.edu.co

ZERO IMPRESA EDICIÓN 38
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