Bienes públicos globales: un propósito natural de la ONU

Cuando hay voluntad política, es posible modificar el equilibrio reinante y propender por una paz más segura y un mayor bienestar económico, así como por la justicia social y la sustentabilidad del medio ambiente. Pero ningún país puede lograr por sí mismo esos bienes públicos mundiales y tampoco lo puede el mercado mundial. Por consiguiente, nuestras acciones deben centrarse ahora en el término ausente en la ecuación: los bienes públicos mundiales.

 

Kofi Annan Secretario General de las Naciones Unidas

Nueva York 1° de marzo de 1999

Con la implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), el 2015 puede ser considerado un año histórico para la comunidad internacional, un proyecto que genera gran expectativa y ha sido denominado por la ONU como un hito en materia de desarrollo y cooperación internacional. Se trató de una agenda gestada por la Asamblea General de Naciones Unidas desde el año 2012 tras la Conferencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible, celebrada en Río de Janeiro y conocida como Río+20; y por la Tercera Conferencia Internacional sobre el Financiamiento para el Desarrollo de julio de 2015, Addis Abeba (Etiopía). Esta agenda se fortaleció gracias a los acuerdos alcanzados durante la XXI Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 2015 (COP21), celebrada en París en noviembre de 2015.

Las negociaciones de la agenda post-2015 reunieron a jefes de Estado y de Gobierno ministros de Finanzas, Relaciones Exteriores, así como de otras carteras; ONG, sociedad civil y sector privado. En un proceso intergubernamental y participativo sin precedentes, basado en las lecciones aprendidas de los Objetivos del Desarrollo del Milenio (ODM), se creó una alianza global para el desarrollo. Los ODS han sido recibidos con beneplácito por distintos actores, pues prima la conciencia por el cuidado del medio ambiente y se comparte la necesidad de dar solución a los graves problemas sociales que impiden el adecuado desarrollo de los pueblos.

Esta ambiciosa propuesta se engendra en un nuevo cambio de paradigma donde las relaciones Norte-Sur y Sur-Sur deben repensarse, y donde la gobernanza global toma un rol protagónico en el desarrollo de la nueva agenda. Dentro del planteamiento de creación de criterios para identificar mejores estructuras de gobernanza global, se promueve la creación del Consejo de Coordinación Económica Global, propuesto en 2009 por la Comisión Stiglitz, que plantea el rol del consejo en función del cumplimiento de la agenda. En este marco, se considera seriamente la importancia de los bienes públicos globales (BPG) y las externalidades positivas que estos traen para el desarrollo cuando se provisionan y financian, por lo que eliminan el free-riding.

BPG & Gobernanza

De acuerdo con Amycos (2005), por un BPG se entiende todo bien que brinda beneficios a todas las personas y regiones del planeta, caracterizado por la contribución en la mejora de la calidad de vida y donde ni el uso ni el acceso a él por parte de los demás se restringen. Precisamente, tales externalidades son valiosas para el desarrollo de la agenda post-2015.

Frente a lo anterior, el economista José Antonio Ocampo (2015) señala que:

Algunos de los ODS se ocuparán de los BPG, en particular los relacionados con la protección de nuestro ecosistema. A su vez, el acuerdo sobre el carácter universal y, por lo tanto, vinculante de los ODS para los países desarrollados y en vías de desarrollo se relaciona con el hecho de que los objetivos económicos, sociales y ambientales mundiales –las tres dimensiones del concepto de desarrollo sostenible– son, en efecto, de naturaleza global (p. 14).

Otro ejemplo puede evidenciarse con los actuales flujos migratorios de miles de desplazados que llegan a territorio europeo a causa de la guerra en Siria. Esta situación puede considerarse una externalidad que golpea a los Estados y a las personas indistintamente de donde vivan. Lo anterior requiere de soluciones inmediatas de la misma magnitud que las situaciones generadas, por lo cual en este caso el BPG que beneficia a todos es el de la paz. Así el concepto de BPG se amplía y debe incluir acciones globales a través de la concepción de políticas para la preservación de la misma.

En este punto es necesario precisar que el concepto de lo público no se refiere al Estado como único proveedor de los BPG, pues existen fuentes público-privadas, como en el caso de la salud, orientadas a aportar un bien con características de no exclusión ni rivalidad (Cooperación Española, 2016). La naturaleza de lo público alude, entonces, a la capacidad de los Estados para que todos los individuos tengan acceso a los BPG y se beneficien de su uso, como la tecnología y el internet o nuevos fármacos, entre otros. Por consiguiente, el reto de los Estados, a través de organismos internacionales como la ONU, es fortalecer la cooperación internacional para garantizar la democratización del acceso a los BPG.

Hablar de BPG tiene toda la pertinencia en la coyuntura actual, su importancia radica en el bienestar y la calidad de vida de las personas. Los avances que resultan de la revolución en la manera como se concibe la sociedad deben estar al servicio del disfrute general, porque no se crearon de súbito, sino que provienen del esfuerzo y las condiciones generadas del aporte colectivo. Si bien el concepto de BPG comprende un carácter de universalidad, presenta varios retos, como el establecimiento de mecanismos democráticos que garanticen el suministro global.

A este desafío también se enfrenta la degradación de la calidad de los BPG, que afecta principalmente a tres tipos de bienes: i) bienes naturales, aquellos proporcionados por la naturaleza, como calidad del aire; ii) bienes generados por el Estado, aquellos que suministra la administración pública, como subsidios y estabilidad política económica; y iii) bienes comunes globales producidos (BCGP), como la aceptación de principios universales en el caso de los derechos humanos (DD. HH.) (García-Arias, 2004).

Corregir los actos que producen externalidades negativas lleva de manera ineludible a pensar en la necesidad de una estructura supranacional. Según el Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD (2002), los países de la OCDE tienen el 14 % de la población y Asia Oriental y el Pacífico el 31 %; partiendo de que el aire es un BPG, las emisiones de CO₂ por parte de la OCDE son del 44 % del total, en contraste con el 12 % que genera la región de Asia. Por ende, no es proporcional la contaminación generada por actividades humanas y produce una externalidad que afecta a todos por igual: la contaminación de la atmósfera, que pone en peligro la vida de todos.

En este contexto, la concepción de la gobernanza y cooperación internacional para el desarrollo sirven de instrumentos que propenden por corregir estos actos mediante la provisión de BPG. Para administrar bienes globales se necesitan instrumentos globales, por consiguiente, la simple consideración de BPG requiere, inevitablemente, un abordaje desde el multilateralismo, como se mencionó antes, a través de la cooperación y el fortalecimiento de la gobernanza global. De esta forma, la gestión de estos podrá ser democrática y eficaz con los criterios que se muestran en el cuadro 1.

Según lo ha indicado la CEPAL (2002) en su documento Globalización y Desarrollo, en la búsqueda de formas de gobierno de la globalización, surge, entre otros, el concepto de BPG, es decir, el debate no es repentino para considerarse en la incorporación de la agenda social mundial basada en derechos. Los BPG son beneficios universales en términos de Estados, pueblos y generaciones que garantizan, por consecuencia de estos, la universalización de una ética común (Artigas, 2005). Sin concebir a los BPG en el sentido estricto de su definición, podría decirse, entonces, que los ODS propenden originalmente por proveer BPG dentro de su agenda, pero yendo más allá, si se quiere, ese es el objetivo y razón de ser de la ONU, tal y como lo define el artículo primero del capítulo I de la Carta de San Francisco:

Mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin: tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz; y lograr por medios pacíficos, y de conformidad con los principios de la justicia y del derecho internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz (Naciones Unidas, 2016 [1945]).

De lo anterior podría deducirse la imposibilidad de poner fin a la pobreza si no hay paz o estabilidad financiera o seguridad medioambiental. La responsabilidad de esos retos, los orígenes y efectos trascienden fronteras nacionales, lo que hace apelar de manera automática a la ONU como la instancia de concertación más grande y viable para tratar el tema, desde la eficiencia de los mercados hasta la equidad, la salud, la sustentabilidad del medio ambiente y la paz. Sin esos bienes públicos mundiales, la seguridad humana y el desarrollo serán difíciles de alcanzar. (Kaul, 1999)

Esquema de provisión de BPG

Dada la gran variedad de BPG y la notable diferencia entre ellos, su provisión representa peculiaridades muy significativas. En el caso de los BPG naturales, no podría hablarse de provisión sino de mantenimiento de dotaciones naturales óptimas, sujeto a la sobreexplotación del bien. Por otra parte, en el caso de los bienes comunes globales producidos (BCGP), el principal reto de la acción colectiva radica en la infrautilización, por ejemplo, el problema de la universalización de los DD. HH. no radica en alcanzar un consenso, sino en la limitación del ejercicio en determinadas zonas del mundo (García-Arias, 2004).

De acuerdo con el escenario anterior, la razón de emprender una acción colectiva como la COP21 es la necesidad de que una nación o varias obtengan suficientes beneficios particulares de la provisión de un BPG, o de la existencia de una organización de carácter supranacional que garantice el nivel adecuado de provisión de dicho bien, donde los beneficios obtenidos de su uso se traduzcan en eficiencia para los usuarios (Garcés, 2004). Esto nace de la concepción análoga de las funciones del Estado como actor indicado para garantizar una asignación más equitativa de los recursos. Sin embargo, aquí nace el problema del free-rider definido como aquel agente que saca ventaja de los efectos de un BPG del cual no ha hecho parte para poner esfuerzos en la provisión del mismo, pero que de igual forma se beneficia por las externalidades “transnacionales” que genera dicho bien.

La asunción de compromisos derivados del Protocolo de Kioto es un claro ejemplo para mostrar que EE. UU. se comporta como free-rider, donde obtiene ventajas de la no participación del régimen multilateral de reducción de emisiones que el protocolo establece en vista del deterioro y cambio climático que generan dichos gases (Remiro, 2009). EE. UU. actúa como free-rider en el sentido de que los signatarios aportan su esfuerzo colectivo para mantener los componentes del aire en condiciones óptimas, y por externalidades de este aporte se beneficia dicho país, pues la calidad del aire “mejora” por no exceder el umbral de emisiones de gases permitido por el protocolo, que en últimas beneficiará a todos, así estén por fuera de él. El concepto de BPG se ve, entonces, incompleto por los free-riders que sacan provecho de los onerosos esfuerzos de quienes lo aportan.

El concepto de BPG en su provisión es tan amplio que incluye actores como ONG encargadas de monitorear actos que se deben corregir. Por ejemplo, Transparencia Internacional (TI) se dedica a combatir la corrupción, congregando a la sociedad civil, al sector privado y los gobiernos en una amplia coalición global. En este caso el BPG que trata de aportar es la transparencia, pues si un Estado no fuera corrupto, permitiría el progreso de sus habitantes, traducido en mayor calidad de vida. El incentivo del aporte para proveer BPG no solo está en cabeza de los Estados, sino también de instituciones privadas. Por otra parte, el concepto de economía colaborativa también podría ser parte del espectro de BPG, basada en los bienes comunes, como el software libre, la ciencia abierta, la educación open data o el gobierno abierto, donde la propiedad y el acceso son compartidos entre las personas, por ejemplo, el uso de vehículo compartido o carpooling.

Sin duda, la perspectiva institucionalista es el mejor instrumento para dar legitimidad a una organización como la ONU y asumir el rol como ente garante de la promoción y provisión de BPG. Dentro de la agenda post-2015, la ONU está asumiendo ese rol de manera implícita, y con las diferentes conferencias se entrevé que la manera más óptima de garantizar el compromiso de proveer BPG (aparte del que tiene por definición de paz y seguridad internacional) es la policéntrica. Sin embargo, esta lógica da a las organizaciones regionales mayor espectro político e intelectual para abordar esos temas tal y como lo hace la CEPAL, institución ad hoc, con Latinoamérica, pues es ella la más indicada para abordar los temas de la región y ser proponente. En consecuencia, si en un nivel global la cooperación tropieza, el nivel regional se homogenizaría mediante la provisión de ciertos BPG que le son importantes y tendería a la cooperación global, tal y como lo menciona Ocampo (2015); además, el que la ONU sea el seno donde se gesten esta clase de iniciativas haría que la tendencia al free-riding disminuya.

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Referencias

Amycos (2005). ¿Me pregunto qué es Bienes Públicos Globales? Colección de Fichas Informativas “Me pregunto qué es”. (Ficha 9). Recuperado de http://www.amycos.org/interactivos/pregunto/media/pdf/ficha9.pdf.

Artigas, C. (2005). Una mirada a la protección social desde los derechos humanos y otros contextos internacionales, CEPAL – Serie Políticas Sociales, (110), 31-32. Recuperado de http://archivo.cepal.org/pdfs/2005/S057524.pdf.

CEPAL (mayo, 2002). Globalización y Desarrollo. En:  Vigesimonoveno Período De Sesiones. Brasilia, Brasil. Recuperado de http://archivo.cepal.org/pdfs/2002/S2002024.pdf.

Cooperación Española (2016), Provisión de Bienes Públicos Globales. Recuperado de http://www.cooperacionespanola.es/es/provision-de-bienes-publicos-globales

García-Arias, J. (2004). La estabilidad cambiaria como Bien Público Global. Algunas consideraciones de eficiencia. Revistas ICE de información Económica, Ministerio de Comercio y Competitividad de España,(816), 45-60.

Naciones Unidas. (2016 [1945]). Carta de Naciones Unidas. Recuperado de http://www.un.org/es/sections/un-charter/chapter-i/index.html

Ocampo, J. A. (ed.). (2015). Gobernanza y desarrollo: Nuevos desafíos y prioridades de la cooperación internacional. Buenos Aires: Siglo Veintiuno Editores.

Remiro, A. & Fernández Egea, R. M. (Eds.) (2009). El cambio climático en el derecho internacional y comunitario. Bilbao: Fundación BBVA, 13-23. Madrid, España.

Transparencia Internacional (2016). ¿Qué es Transparencia Internacional? Recuperado de http://transparencia.org.es/que-es-ti/.

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Leandro Gómez Meza
Estudiante
Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales
anderson.gomez@est.uexternado.edu.co

Zero Impresa Edición 34

ISSN electrónico: 2344-8431

ISSN impreso: 0123-8779