Ecuador ha sido y es un país productor y exportador de petróleo. Su importante cantidad de reservas probadas, así como las expectativas de razonable fundamento que existen sobre su potencial geológico, hacen que la extracción de crudo sea un elemento pivotal en el presente y futuro económico del Ecuador (El […]
Ecuador ha sido y es un país productor y exportador de petróleo. Su importante cantidad de reservas probadas, así como las expectativas de razonable fundamento que existen sobre su potencial geológico, hacen que la extracción de crudo sea un elemento pivotal en el presente y futuro económico del Ecuador (El Telégrafo, 2016). Así mismo, es de conocimiento general lo ocurrido en los últimos siete a nueve años en los países productores de materias primas, en especial aquellas provenientes del subsuelo (petróleo y minerales). En esta situación de alza inesperada de precios, tales países[1] han implementado dos estrategias: a) algunos de ellos reforzaron su estrategia de ahorro, al mantener una línea austera o conservadora de gasto fiscal –como por ejemplo, Perú, Bolivia y Chile en la región– (Sotelo, 2016), con el fin de acumular recursos para cuando el precio del petróleo, inevitablemente, cayera; o b) la estrategia más cercana al populismo político y económico, ejecutada en Venezuela, Ecuador y Argentina en el subcontinente, en la cual los recursos excedentes y no presupuestarios sirvieron para sostener un crecimiento desmedido del Estado y, sin duda, ejecutar alguna obra pública de atención de necesidades básicas (Bermúdez, 2016).
El caso ecuatoriano es algo más complejo, ya que esta es la segunda ocasión durante la actual administración gubernamental en la que se produce la caída de los precios del petróleo, de tal manera que se desestabilizan los ingresos programados del presupuesto general del Estado. Esto ocurrió en el año 2009, cuando el precio del petróleo llegó a bordear por algunos meses los US$30 por barril exportado. El precio había alcanzado, poco antes, casi los US$150 por barril, precio insostenible debido a la situación del mercado global y a lo escasamente fundado de tal valor.
En esta ocasión, el Gobierno ecuatoriano se benefició de varios fondos de ahorro que, por mandato legal, se habían creado pocos años antes, tanto por precios extraordinariamente elevados como por cuanto el Estado comenzó a administrar un área petrolera cuya recuperación de manos de la empresa privada había sido disputada en arbitraje y se avizoraba una resolución desfavorable, como en efecto ocurrió (Ruiz, 2009). Estos fondos fueron disueltos y sus recursos integrados al presupuesto, con lo que el Gobierno que tomó las decisiones para que dichos fondos dejaran de existir fue el directo beneficiario del ahorro de los años previos.
Ante la falta de estos fondos de ahorro, la situación de los años 2015 y 2016 ha sido diferente. El Gobierno ecuatoriano ha carecido de recursos para efectuar alguna política contracíclica y, por ello, ha debido sortear la situación fiscal a través de diversas estrategias fiscales y petroleras, que se describen a continuación:
a) Tratar de aumentar la producción de petróleo: Si bien la decisión se había tomado hace algunos años (Asamblea Nacional del Ecuador , 2013), en los últimos meses Ecuador inició el desarrollo del área denominada “ITT”, ubicada en el parque nacional Yasuní. Ante la imposibilidad de control del precio del petróleo, Ecuador ha optado por explotar las reservas antes mencionadas debido a su ínfima producción con relación a la oferta mundial y más allá de los clamorosos llamados políticos a la OPEP para reducir la producción de los miembros del cartel (Redacción y Agencias, 2007).
Esta situación ha resultado muy compleja desde la perspectiva ambiental, por la sensibilidad en la que se encuentra el área petrolera, pero resulta una de las pocas alternativas del Gobierno para incrementar la producción e intentar compensar de alguna manera la caída del precio antes referida.
Por otra parte, Petroamazonas EP ha delegado a empresas privadas la inversión y ejecución de actividades operativas en una buena parte de sus campos principales, debido, precisamente, a la falta de fondos propios para continuar ejecutando la recuperación petrolera, que es indispensable para evitar la declinación de la producción en los campos.
b) Dejar de pagar a proveedores del Estado: De manera informal, las empresas privadas se han convertido en financistas del Estado, debido a la demora de varios meses –en algunos casos incluso por períodos más largos– en el pago de las cuentas atrasadas por prestación de servicios, ejecución de obras o provisión de bienes a entidades públicas. Sin conocer la cifra oficial, se ha mencionado que el Estado adeuda a sus proveedores más de US$000 millones (Ecuador Inmediato, 2016), sin incluir la deuda de las empresas estatales petroleras, sobre cuyo monto no existe información precisa fidedigna.
c) Reducir la inversión pública, pero mantener el gasto público: Conservando el modelo económico populista, el Gobierno ha optado por reducir el presupuesto general del Estado, que llegó a US$000 millones en el año 2015 (Asamblea Nacional del Ecuador, 2014), y que este año se aproxima a más de US$26.000 millones (El Universo, 2016a). Sin embargo, el recorte se ha producido en la inversión pública, en una cifra que el Gobierno admite que bordea los US$3.000 millones, pero que sin duda será mayor a finales de año.
A pesar de tal reducción, el gasto corriente se ha mantenido inalterado. Las remuneraciones de aproximadamente 800.000 empleados estatales se pagan de manera puntual y, salvo cambios menores en los ingresos de los burócratas de rango “jerárquico superior” (ministros de Estado, subsecretarios, etc.), los valores salariales no han disminuido, con la reciente ratificación del Gobierno de que no va a reducir ni el número de empleados ni los valores que se les pagan a cada uno de ellos.
d) Aumentar la deuda pública (petrolera y no petrolera) interna y externa: El Estado ha realizado varias operaciones de emisión de bonos de deuda interna y externa. En el caso de la deuda interna, la situación bordea lo insostenible, ya que el principal comprador de este tipo de documentos es el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, entidad que administra los fondos de pensiones de todos los ciudadanos, y cuyo manejo está en manos de la Función Ejecutiva. Esta entidad posee a la fecha un aproximado de US$000 millones de dólares de deuda interna emitida por el Gobierno nacional (Orozco, 2016).
En el caso de las operaciones internacionales de endeudamiento, todo documento de deuda tiene compradores interesados siempre y cuando las condiciones económicas sean las adecuadas. En el caso ecuatoriano, con el afán de compensar el alto riesgo del país y la poca credibilidad internacional del Estado, este se ha visto obligado a ofrecer rendimientos que superan con notoriedad a los de sus vecinos en la región o a los de otras economías en situación compleja, como varios países europeos (El Universo, 2016b). Además, las operaciones son realizadas por lo general a corto plazo (hasta cinco años), por supuesto para evitar que la exposición al riesgo se prolongue de forma que vuelva a la deuda aún menos atractiva.
Finalmente, las empresas estatales petroleras han sido vehículos para obtener facilidades financieras, a través de créditos directos (Araujo, 2014) o mediante contratos de venta anticipada de petróleo, instrumento que el Gobierno viene usando desde hace varios años y que ha sido manejado de manera oscura, ya que los términos no han sido difundidos en la sociedad, menos aún discutidos en el país.
e) Diferir el pago a operadoras petroleras: El modelo de contrato petrolero de actual aplicación en el país implica que el Gobierno efectúa el pago de una tarifa fija a las empresas privadas extractoras de petróleo por cada barril que se entrega a las entidades públicas encargadas en los puntos de fiscalización (Asamblea Nacional del Ecuador, 1978, art. 16). Dicha tarifa no se modifica en función del precio del petróleo, por lo tanto, es posible –como ocurre en muchos casos– que el Gobierno deba pagar tarifas superiores al precio de venta del petróleo en el mercado internacional. No se debe olvidar que las tarifas fueron acordadas en el año 2010, en un contexto, sin duda, distinto respecto a los precios del crudo.
Sin embargo, existe un mecanismo para diferir el pago a las empresas en casos como el actual. El Gobierno paga a las empresas cada mes un valor que es siempre menor al del precio de venta del petróleo en dicho mes, y el saldo de la deuda se acumula para que su pago se efectúe cuando los precios del petróleo suban. En este momento se puede evidenciar el error del modelo –que supuestamente debía privilegiar los intereses del Estado–, ya que cuando el precio del petróleo suba, el 100 % del ingreso excedente se deberá destinar al pago de la deuda que en estos momentos se ha acumulado y podría llegar, según estimaciones informales, a un aproximado de US$800 millones. En la práctica, entonces, el Estado está ganando tiempo en este momento para el pago de dicha deuda, pero queda claro que los beneficiados del incremento futuro serán las empresas privadas que tienen este modelo de contrato.
f) Reducción de subsidios de facto: A pesar de que Ecuador es un país productor de petróleo, no tiene a la presente fecha la capacidad de industrializar la materia prima para atender sus necesidades de consumo interno, razón por la que importa la mayoría de los combustibles y derivados (aceites, entre otros) requeridos para el funcionamiento de la industria y los servicios locales. La mayoría de estos productos se distribuye al consumidor final con un altísimo subsidio, que mantiene congelado el valor de estos bienes desde hace más de 15 años en la mayoría de casos. Por supuesto, cuando la materia prima (petróleo) sube de precio, el Estado recibe el impacto en las dos vías: incremento de ingresos por la venta de crudo e incremento del valor del subsidio por la compra de derivados a precios internacionales elevados frente a la venta local a precio fijo.
Es paradójico que la caída de precios del petróleo beneficia en este último aspecto al Gobierno nacional, ya que los precios de derivados del petróleo se han reducido a nivel mundial y, por ende, el Estado ha disminuido la cantidad de dinero destinado al subsidio para el consumo local. Como bien se sabe, el combustible a nivel internacional está en los niveles más bajos desde hace varios años, acercándose a los precios que el Ecuador mantiene fijos.
En realidad, y en referencia a un tema que podría ser materia de otro análisis, este sería el mejor momento para que Ecuador deje de lado la política de subsidio de combustibles generalizada, ya que al liberar los precios, el consumidor se encontraría con costos casi idénticos a los que a la fecha se mantienen en el país, acostumbrándose de manera progresiva a vivir con la fluctuación de precios, que es norma en gran cantidad de países del mundo.
En conclusión, queda claro que la estrategia del Gobierno ecuatoriano es ratificar su apuesta económica populista, ya que el gasto público corriente se mantiene tal como se ha venido manejando y ejecutado durante estos años, y más bien la inversión (capitalización de recursos) es la que ha disminuido de manera sustancial, profundizando en dicho modelo político que ha sido, en efecto, el que ha fracasado en la región en circunstancias como las actuales.
Probablemente, sin embargo, lo más preocupante es la estrategia de “diferimiento del dolor” en tanto que, con el extremo endeudamiento que Ecuador ha adquirido, la viabilidad fiscal del Gobierno en los próximos años –así como de varias instituciones acreedoras– se ve comprometida, por decir lo menos. Esta actuación, sin duda, no es más que otra manifestación del populismo de la actual administración a cargo.
[1] Cabe aclarar que, si bien han sido bendecidos por la naturaleza, se han caracterizado por tomar decisiones, por lo general, equivocadas en el manejo de los recursos, por ejemplo, decenas de países africanos han sumido a millones de sus habitantes en la más absoluta pobreza.
Referencias
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Leonardo Sempértegui Vallejo [2]
Docente
Consultor en temas de Estado de derecho y energía
lsv@sempertegui.com
[2] Abogado de la Universidad Católica del Ecuador y magíster en Derecho por la Universidad de Texas en Austin, becario fullbright. Socio del Estudio Jurídico Sempértegui Ontaneda Abogados (Quito, Bogotá, Washington DC).