El caso del páramo de Santurbán: Accountabilty social exitoso

El accountability social puede entenderse como una herramienta de fortalecimiento de la política pública, debido a que en ella hay una profunda interrelación entre gobierno, instituciones, ciudadanos y medios de comunicación. Este fue el caso del páramo de Santurbán (Santander) durante el 2011, cuando la movilización, la mediatización y el uso de dispositivos judiciales por parte de diversas organizaciones de la sociedad civil impidieron la apertura de la mina, visibilizando ante la opinión pública nacional e internacional la pugna entre el modelo minero-energético de desarrollo y la protección medioambiental.

En los últimos años se ha venido consolidando, dentro de las formas de control político, una expresión complementaria al accountability vertical o electoral: el accountability social. Mediante un amplio espectro de asociaciones, movimientos ciudadanos y acciones mediáticas (Smulovitz & Peruzzotti, 2002, p. 32), diversas organizaciones sociales fiscalizan la gestión de la administración pública al denunciar actos de corrupción o mediante la presentación de propuestas durante el proceso de creación, construcción o evaluación de políticas públicas. Esta forma de control no depende del aspecto electoral, sino que recoge la experiencia social y ciudadana de la movilización, la cual puede ejercerse entre elecciones y no depende de calendarios fijos, como sucede con el proceso electoral (Peruzzotti, s. f., p. 33). Algunas preguntas surgen sobre este mecanismo: qué controla, cómo controla y cómo sanciona. Respecto al primer interrogante, las organizaciones civiles se organizan en torno a demandas que exigen el cumplimiento de los procedimientos institucionales de los organismos involucrados; así visibilizan y denuncian ante la opinión pública actos gubernamentales ilegales, al tiempo que alertan a las entidades encargadas de vigilarlos.

En cuanto a cómo controla, éste puede perseguir metas específicas, como el control selectivo de una política, funcionario o gestión, usando para ello un amplio repertorio de acciones colectivas que incluye un uso continuo de los medios de comunicación, con el fin de que los ciudadanos puedan especificar «si están sancionando una conducta ilegal o señalando agendas alternativas» (Smulovitz & Peruzzotti, 2002, p. 34).

En lo que respecta a cómo sanciona, éste se enmarca dentro de la teoría de la salida de la voz, que da a dicho tipo de mecanismos la capacidad de imponer sanciones simbólicas, que conllevan un elevado costo político, entendido desde lo reputacional.

Así, el accountability social retorna a los sistemas políticos el tema de la confianza, una especie de «institución invisible» que cumple tres funciones (Rosanvallon, 2007, p. 23). En primer lugar, amplía la calidad de la legitimidad al añadir una dimensión moral (integridad en sentido amplio) y una sustancial (preocupación por el bien común); en segundo término, le da a éste un carácter temporal (se mantiene como un valor en el tiempo), y en tercera instancia, es un fin economizador institucional. Por lo tanto, la práctica del accountability social incide en todas las esferas del poder público debido a la triple estrategia en la que se estructura: jurídica, movilizacional y mediática (Smulovitz & Peruzzotti, 2002, p. 44).

Con sectores ciudadanos activos y dispuestos a incidir en el sistema político, diversos casos de accountability social se han presentado en Latinoamérica en el presente decenio, relacionados en un buen número con los recursos minero-energéticos, renglón fundamental en el desarrollo de la región y de Colombia durante las últimas décadas. Uno de estos casos se presentó en 2011 en el departamento de Santander, específicamente en la zona del páramo de Santurbán.

Y llegaron las multinacionalesEn el 2009, la multinacional peruano-canadiense Greystar Resources presentó ante los ministerios de Minas y Medio Ambiente colombianos una solicitud de licencia ambiental para una explotación minera a cielo abierto en el páramo de Santurbán (Santander), sitio que, gracias a sus recursos hídricos, abastece de agua a los acueductos de las ciudades de Bucaramanga y Cúcuta, así como a los municipios aledaños de California, Charta, Suratá, Vetas y el corregimiento de Berlín. Mientras la empresa hacía lobby para la aprobación de la licencia, entidades ambientales y comunitarias, sindicatos, partidos políticos regionales y gremios se organizaron en torno a la defensa del páramo y contra el Proyecto de Angostura de explotación minera, alegando costos medioambientales imposibles de reparar, denunciados por la Corporación para la Defensa de Bucaramanga, y exigiendo una multa a Greystar por los daños al ecosistema durante la fase de exploración (El Espectador, 18 de enero de 2011). En cuestión de meses, diversos colectivos sociales de la ciudad y del país se estructuraron en torno a tres demandas: protección del agua, sostenimiento de la biodiversidad, y seguridad, soberanía y autonomía alimentaria. Dichas demandas evidenciaron dos situaciones: la primera, la construcción de un discurso en el que lo medioambiental fue el factor unificador frente a un discurso dominante (los beneficios de la explotación minero-energética), lo cual ha servido para visibilizar y promover particulares puntos de vista políticos, culturales o morales. La segunda, una capacidad multiorganizativa y de conectividad que les permitió erigirse como una red de acción colectiva crítica (Comité de Defensa del Agua y Pro Defensa del Páramo), que operó en un contexto más complejo, con gran impacto político; además, estas redes de acción crítica tienen a menudo una «efectiva inserción en escenarios de política pública» (Ibarra, Gomá & Martí, 2002, pp. 68-69).

Al estructurarse como una red de acción crítica en defensa del páramo de Santurbán y en oposición a la minería de cielo abierto, las organizaciones construyeron en el plano simbólico un sistema de códigos (injusticia/protección/soberanía) que les permitió interpretar una cierta parcela de la realidad a partir de un cuadro alternativo de valores de referencia (Ibarra, Gomá & Martí, 2002, p. 72), esto es, la creación de un marco de acción que abra la posibilidad, mediante un proceso movilizador, de controlar una inminente decisión estatal a favor de las empresas de explotación multinacionales. Así, dos posiciones en oposición sobre el concepto, la definición y el contenido político de la licencia de explotación minera se erigieron como un campo donde se cruzaron conflictivos puntos de vista sociales, evaluativos y cognoscitivos, que abrieron la oportunidad para estructurar un accountability social exitoso, producido por efectos de políticas públicas.

Primera estrategia: mediaticemos Si el accountability social tiene que ver con la salida de la voz, ésta se amplifica cuando los medios de comunicación la registran y visibilizan, convirtiéndose en un instrumento fundamental en cuanto «impone costos de reputación para los agentes públicos que toman las decisiones» (Smulovitz & Peruzzotti, 2002, p. 47). En tal sentido, las organizaciones de la sociedad civil han descubierto el poder de los medios virtuales y convencionales para incidir en la agenda pública, influir en las decisiones de los funcionarios y desacelerar o acelerar decisiones que se relacionen con sus demandas.

En el caso que nos atañe, la mediatización se puede visibilizar en medios de prensa escritos locales como Vanguardia Liberal durante el primer semestre de 2010, cuando registra el anuncio por parte del Ministerio de Ambiente sobre la audiencia pública para socializarlo con la comunidad en los municipios de Vetas y California (Vanguardia Liberal, 25 de octubre de 2010). A partir de este momento, la visibilización del impacto de la explotación minera para los cauces de agua y la necesidad de proteger el páramo las registraron cadenas de televisión como Caracol y RCN, cadenas radiales como Caracol con su programa Hora 20 y La W, medios de la prensa local y nacional como El Tiempo, El Espectador o Razón Pública, llegando a alcanzar las siguientes cifras de registro, de acuerdo con los años. Según los datos, la visibilización del problema del páramo logra su mayor impacto mediático nacional en el 2011, fenómeno que coincide con dos hechos: en primer lugar, la espera a la respuesta sobre la licencia medioambiental que debía emitir el ministerio, y en segunda instancia, una movilización creciente que consiguió que las plataformas organizativas, conformadas por diversas asociaciones, grupos de ciudadanos y organizaciones del sector privado, como Fenalco o la Fundación Participar, presionaran a los funcionarios de instancias locales y nacionales, posicionando con ello el debate en torno al Proyecto de Angostura, logrando así transitar su demanda de la agenda local a la nacional, ejerciendo con ello un control social a la política pública minera.

Segunda estrategia: movilicémonos Si bien la movilización social ha sido un recurso recurrente por parte de la ciudadanía para que la escuchen los gobernantes, en los últimos años las actuaciones y los repertorios de acción usados por parte de los movimientos han transitado «no tanto en las áreas de reproducción material, ni tampoco se canalizan en partidos u organizaciones, sino que los nuevos conflictos aparecen en áreas de reproducción cultural, integración social y sociabilización» (Habermas, 1981).

En ese orden de ideas, las movilizaciones sociales actuales se pueden clasificar dentro de lo que se conoce como nuevos movimientos sociales (NMS). Estos movimientos evidencian la tensión entre el individuo y el Estado, donde se «da importancia a las identidades y objetivos resultantes de diversas formas de asociacionismo y activismo colectivo con carácter movilizador» (Touraine, 1981). En los nuevos movimientos sociales lo que importa es la movilización de la sociedad y no la toma del poder político. En el caso del páramo de Santurbán, la movilización se estructuró a través de organizaciones construidas por intermedio de líderes con experiencia y conformadas por miembros capacitados para ser generadores de información y opinión, usando repertorios de acción colectiva tradicionales (marcha o recolección de firmas) y novedosos (performances) en sus movilizaciones por las calles de Bucaramanga y otras ciudades afectadas.

Así, hubo cuatro marchas en un periodo de ocho meses. La primera marcha se realizó el 9 de junio de 2010 por las calles principales de la ciudad, integrada por estudiantes universitarios y colectivos medioambientalistas; la segunda se celebró el 5 de octubre de 2010, con mayor número de personas y haciendo énfasis en el carácter pacífico y cívico de la acción colectiva. Una tercera movilización se llevó a cabo el 18 de noviembre de 2010, a la que asistieron más de cinco mil personas; esta marcha la registraron la prensa local y nacional, destacándose un discurso que se centró en la defensa del agua como marco cognitivo y articulador de la acción colectiva. Una cuarta movilización se llevó a cabo el 25 de febrero de 2011, denominada ‘La Gran Marcha del Agua’, que se realizó simultáneamente en otras ciudades del país, como Bogotá y Cúcuta (Notiagen, 25 de febrero de 2011).

Usando repertorios de acción colectiva tradicional y nueva en sus movilizaciones, las organizaciones sociales implementaron medidas de control activando respuestas legales del gobierno. Sin embargo, la eficacia de este tipo de activación puede ser mayor cuando «la movilización social interactúa con mecanismos legales que activan acciones que obligan a las instituciones del Estado a considerar problemas que en su momento fueron dejados de lado» (Smulovitz & Peruzzotti, 2002, p. 40).

Así, el posicionamiento de la demanda en la agenda política nacional, al igual que la capacidad de presión de la movilización, evidencia que las dos estrategias se aplicaron en forma sincrónica, teniendo así el accountability social más posibilidad de eficacia en su  control a la política pública minera.

Tercera estrategia: judicialicemos La estrategia jurídica o legal dentro del modelo de accountability social presupone que «a partir de la iniciación de reclamos o peticiones legales por parte de ciudadanos o asociaciones de la sociedad civil, se reclama con dos propósitos: un sello de legitimidad a sus peticiones y obliga al Estado a tomar partido con respecto a los reclamos presentados» (Smulovitz & Peruzzotti, 2002, p. 42). En ese orden de ideas, las organizaciones sociales estructuradas en el Comité de Defensa del Agua y Pro Defensa del Páramo utilizaron las herramientas institucionales para la protección de los derechos ciudadanos a través de reclamos, derechos de petición y acciones de denuncia respecto a la obligación del Estado a proteger el agua y el derecho de sus ciudadanos a acceder a ella. Entre las estrategias usadas por la sociedad civil que brinda el marco normativo-institucional del país, se encuentra la acción de tutela ante el Tribunal de Santander alegando la ausencia de participación ciudadana; se logró un fallo positivo para la realización de audiencias públicas, las cuales desempeñaron un papel fundamental en el desarrollo del proceso del accountability social.

La presencia de la Personería, la Procuraduría, el gobernador de Santander, el alcalde de Bucaramanga y la directora de licencias del Ministerio de Ambiente, en la audiencia pública del 4 de marzo, evidenció la importancia de esta estrategia al encontrar los funcionarios de la multinacional y del ministerio una oposición legítima y estructurada al Proyecto de Angostura.

Así las cosas, el 17 de marzo de 2011, después de tres meses de haberse activado el accountability por medio de una movilización coyuntural (la aprobación de la licencia ambiental), la multinacional minera decidió desistir de la solicitud para explotar oro en el páramo, alegando que no existían las condiciones para llevar a cabo el proyecto, situación que terminó con la negativa del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible a otorgar la licencia ambiental. De este modo, después de tres meses de
haberse activado el accountability social para el caso del páramo de Santurbán, se pudo detener este proceso gracias a una movilización, a la exposición mediática de las demandas en la prensa local y nacional, y al uso de herramientas normativas e institucionales, convirtiéndose este caso en un punto de inflexión respecto a dos situaciones: en primer lugar, abrir el debate al modelo económico imperante, y en segundo término, evidenciar la capacidad del accountability social para operar como un instrumento de control ciudadano efectivo. Considerando lo anterior, lo acontecido en torno al Proyecto de Angostura evidenció la realización de un ejercicio de accountability social exitoso en el que la interactuación de las tres estrategias —mediática, movilizacional y judicial— permitió a la sociedad civil, aglutinada en el Comité de Defensa del Agua y Pro Defensa del Páramo, evidenciar los costos de la explotación minero-energética en materia ambiental, señalar las contradicciones normativas del Código Minero vigente y proponer la necesidad de profundas modificaciones respecto a los protocolos que las empresas extranjeras deben hacer para lograr explotar los recursos naturales.

Es claro, entonces, que la combinación de estas tres estrategias activó herramientas del accountability horizontal, entendido como acciones administrativas por parte de organismos de control como la Procuraduría o la Personería, situación que demuestra el uso de canales institucionales para vigilar, denunciar e intentar resolver el problema.

La situación del páramo de Santurbán tuvo gran impacto político e inserción en escenarios de política pública gracias a formas de organización múltiple, el uso de medios tradicionales y las redes sociales, que convirtieron la plataforma en una red temática legítima y capaz de negociar con el gobierno una política pública sectorial. Por último, al ser Santurbán un caso de accountability social exitoso, demuestra a otras comunidades mineras que éste es un mecanismo legítimo, que se erige como una práctica eficaz y menos costosa para el sistema político colombiano.

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Referencias bibliográficas

Habermas, J. (1981). New Social Movements. Telos, 49, pp. 3-37.

Ibarra, P., Martí, S. & Gomá, R. (2002). Redes de acción colectiva crítica e impactos políticos. En P. Ibarra, S. Martí & R. Gomá (eds.). Creadores de democracia radical. Movimientos sociales y redes de políticas públicas. Barcelona: Editorial Icaria Política.

Peruzzotti, E. (s.f.). La política del accountability social en América Latina. Documento de trabajo. Acceso 14 de agosto de 2012. Disponible en http: ebpdn.org/download/download.php?table=resources&id=509.

Peruzzotti, E. & Smulovitz, C. (2002). Controlando la política: ciudadanos, medios en las nuevas democracias latinoamericanas. Buenos Aires: Editorial Temas.

Rosanvallon, P. (2007). La contrademocracia, la política en la era de la desconfianza. Buenos Aires: Editorial Manantial.

Touraine, A. (1981). The voice and the eye. An analysis of social movements. Cambridge: Cambridge University Press.

Referencias periodísticas

Notiagen, 25 de febrero de 2011.

El Espectador, 18 de enero de 2011.

Vanguardia Liberal, 25 de octubre de 2010.

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 Catalina Jiménez
Docente investigadora
CIPE
Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales
magda.jimenez@uexternado.edu.co

Revista Zero Impresa Edición 32

Primer semestre de 2014

ISSN electrónico: 2344-8431 

ISSN impreso: 2344-8431